建国以来北京市土地资源配置过程中的政府行为分析

张佳书+孙若尘

摘 要：北京市作为首都，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地。这种特殊的地位使得两级政府在对北京市土地资源进行配置的过程中存在着相较其他地区更为复杂的关系。文章采用制度变迁理论和博弈论的研究方法，从建国以来北京市土地利用政策的演变及现状的角度，对土地资源配置过程中中央政府和北京市政府的行为进行了分析。结果表明，作为具有“经济人”思维的中央政府和北京市政府，在对待土地资源配置问题上，二者之间的关系可以分为三种情况：第一种情况为，当中央政府和北京市政府同时追求保证粮食安全、维护农民利益等效用最大化时，二者将会合作，共同推动土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁；第二种情况为，当两级政府同时追求经济增长、政绩提升等效用最大化时，二者也将合作，共同阻碍土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁，例如，制定具有可钻漏洞的土地利用政策等；第三种情况为，当中央政府追求保护耕地等综合效用最大化，而北京市政府追求实现经济增长等效用最大化时，二者将会进行“监察博弈”，中央政府惩罚的力度决定了北京市政府的行为选择。

关键词：北京市 土地资源配置 政府行为 制度变迁 博弈论

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）06-158-04

一、引言

自建国以来，在土地调控问题上我国政府一直扮演着重要的角色。在计划经济时期，由中央政府统一安排全国土地使用权的配给，土地利用按照计划进行。尽管改革开放以来我国逐步发展社会主义市场经济，但是由于土地资源自身有其特殊性，加之在土地国有的背景下，政府在土地一级市场处于垄断地位，都使得土地资源定价市场化的进展十分缓慢，政府仍然在通过行使强势的调控与干预手段主导着土地资源的配置。1994年实行分税制改革以后，地方政府的财政收入与该地区土地相关收入的联系越来越强，土地相关税收甚至成为地方财政收入的主要来源，中央政府与地方政府对土地调控政策的选择决策中逐渐显现出博弈的色彩，引起了很多学者的重视。他们大多数将中央政府和地方政府的角色分别简单地定位于完全追求保护耕地、保证粮食安全、维护农民利益的正面形象，和完全追求经济增长和提高政绩，而不顾综合社会生态效用的负面形象，研究停留在对二者的博弈关系的分析上（唐在富，2007；蒋军成等，2008；王公山，2008；冯诗杰，2011；王刚等，2011；孙立新等，2013）。然而，就中央与地方政府都是理性的“经济人”这个假设来说，更为接近实际情况的是，在土地政策实施过程中二者的利益目标往往没有那么绝对，而是既追求经济增长，又兼顾经济社会的协调可持续发展，两种目的交互存在。尤其作为首都的北京市，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地，两级政府在对北京市土地资源进行配置过程中的关系相较于其他地区来说更为复杂。因此，本文以北京市为研究对象，在制度经济学和博弈论的框架下，拟通过分析中央政府和北京市政府在面对共同利益时如何合作，面对矛盾冲突时又如何角力，揭示土地资源配置中两级政府的行为规律。

二、中央政府和北京市政府面对第一种共同利益时的合作

将1949年建国以来与耕地保护相关的北京市土地利用政策进行整理可以看出，整个政策体系的变迁过程大概經历了三个阶段。从1949年至刚推行改革开放的第一个阶段内，中央政府和北京市政府分别针对北京市的具体情况，出台了许多与建设用地审批程序及抑制土地浪费相关的政策，包括1953年、1958年和1973年出台的三次城市总体规划。然而，不管是城市总体规划还是其他政策，强调的大多是保障建设用地的供给，并没有专门针对耕地面积的维护提出具体规定，相关内容只是散见在其他政策的条款里。

1986年，中央政府颁布了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为《土地管理法》），这一法律的颁布代表了我国土地管理工作上的一次重大转折，是对土地管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始步入依法管理和全国城乡土地协同管理的发展轨道，从而从根本上开创了我国土地管理事业的新纪元（张传玖，2006），自此，我国的土地利用政策体系开始进入第二阶段。在这一时期，北京市政府积极响应中央的号召，于1982年和1993年出台的两次城市总体规划中都增加了“土地使用平衡表”，在表中规定了各种类型土地的使用面积，这标志着“对土地利用进行专门的规划”这一概念开始被引入到规划体系中，北京市政府对耕地保护的重视程度逐渐加强。此外，遵循着中央政府的指导方针，北京市政府还分别制定了基本农田政策、建设用地审批政策及违法事件的惩罚制度等相关政策的具体实施方案。这一时期的北京市土地利用相关的政策体系中，耕地保护相关的政策的数量迅速增多。

1998年，中央政府对《土地管理法》做出了重大修改，无论是立法的指导思想还是法案的主要内容都发生了改变。具体来说，第一，立法主旨从保证建设用地的供给变为提倡耕地保护，控制农地非农化的速度。第二，强化了对基本农田的保护政策，并专门补充了单独的章节以强调耕地保护。第三，在《土地管理法》之中正式加入耕地占补平衡政策（陈小君，2012）。随后，北京市政府于1999年出台了专门的土地利用总体规划，以控制建设用地增长、保障耕地面积为总目标指导全市的土地利用。此外，对已有政策的实施效果的管理和监督逐渐被政府部门所重视，参照着中央政府出台的耕地保护相关法律法规，北京市政府也制定了许多具体的实施政策规范。可以说，北京市土地利用政策体系进入了更加完善的第三阶段。

然而，土地利用政策经历了上述这三个阶段的变化，使得耕地保护体系不断完善的过程并不是自发进行的。根据制度经济学中的制度变迁理论，政治的、经济的行为主体，也就是所谓的agent，会对维持现有制度和进行制度变迁的成本收益进行分析比较。当变迁的收益大于成本时，这些行为主体将会不断推动变迁直至制度变迁实现为止（North，D.C.，1990）。作为实行市场经济的社会主义国家，我国的制度变迁大多是由政府推动进行的，也就是说，政府是制度变迁的行为主体（杨瑞龙，1993；陈天祥，2001；胡书东，2010）。因此，接下来我们考察北京市土地利用政策体系的变迁是如何在政府主导下完成的。

1979年以前，北京市以战备为指导方针，将城市建设的重点放在发展工业上，导致近郊区大量的耕地被占用来开办工厂。然而，1949年以来的第一阶段内，已有的土地利用政策中大多是强调禁止土地浪费，中央政府和北京市政府都尚未明确认识到耕地保护的重要性。1979年改革开放以后，伴随着北京市经济快速增长，农地非农化现象逐渐增多。由于第一期的土地利用政策体系中没有针对耕地保护的专门政策，导致其没办法有效地控制建设用地对耕地的占用，导致北京市耕地面积迅速减少，仅1979年至1981年间每年平均减少的面积是1966年至1978年间年平均减少量的2倍。对于中央政府和北京市政府来说，如果推动土地利用政策体系向更注重耕地保护方向进行变迁，那么不仅影响了本市的经济增长，而且还会导致北京市政府财政的损失以及阻碍政府官员政绩的提高。但是另一方面，制定更多的耕地保护政策去限制农地非农化可以达到保障粮食生产、维持社会安定的目的，带来综合效用的提高。面对着上述成本收益，中央政府和北京市政府进行了权衡取舍，最后决定共同推动土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行变迁。

1980年4月，中央政府针对北京市城市建设下达了两点指示。第一，北京市不必成为中国唯一的经济中心，应该抑制重工业的发展。第二，常住人口不得超过1000万人。对应着这两点指示，北京市政府在1982年的城市总体规划编制过程中，以更为合理的土地利用为目标，加入了土地使用平衡表的内容，规定了规划期始末各类土地面积的具体变化量，标志着政策理念与手法产生了本质的变化。在同一时期，跟北京市的情况类似，全国耕地面积均在急剧下降，尤其是1985年一年之间耕地面积减少达1500亩。此外，由于我国当时并没有设置专门的土地管理部门，也没有颁布任何土地管理的法律，与土地利用相关的纠纷也在频繁发生。为了解决土地方面的各种问题，1986年6月，中央政府出台了《中华人民共和国土地管理法》，同年8月国家土地管理局成立，自此，全国的耕地保护工作迈入新的阶段。《土地管理法》的颁布直接影响了北京市政府在土地利用政策制定上的方向，包括对应着北京市实际情况的《土地管理法实施办法》在内，之后又出台了许多与耕地保护相关的政策。就这样，伴随着改革开放以来土地利用形势发生的变化，中央政府和北京市政府在追求保障粮食安全、维护农民利益这同一目标的过程中，相互合作，逐步推动土地利用政策体系的重心从加速城市化变迁到耕地保护。这段合作的过渡时期以1982年北京市政府在第四次城市总体规划中加入土地使用平衡表为开始，以1986年中央政府制定并颁布《土地管理法》为结束。

20世纪80年代初以来的第二阶段内，随着中央政府和北京市政府对耕地保护的逐渐重视，二者分别以《土地管理法》为基准制定了许多耕地保护相关的土地利用政策。然而，1992年兴起的“开发区热”导致民间企业以各种名目进行土地开发，进一步加剧了农地非农化的现象，已有的耕地保护政策的制约作用逐渐减弱。根据1996年农业普查数据，1993年至1996年3年间，北京市耕地面积减少了64333公顷，这个变化引起了中央政府和北京市政府的充分重视。尽管与土地利用政策从第一阶段变迁到第二阶段的成本相比，90年代后半期以来的地价高腾使得农地非农化为地方政府带来的GDP增长及政绩积累等诱惑越来越大，但是同时，由耕地面积减少带来的诸如粮食生产安全受到威胁、失地农民的生活得不到保障等问题也愈发深刻。再次经过了权衡取舍之后，两级政府一致认为如果土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行改变的话，获得的收益将大于成本，于是共同推动了第二次政策体系的变迁。

这次变迁的过渡期开始于1998年，这一年《土地管理法》被中央政府进行了大幅度修改。但由于1986年在制定《土地管理法》时仅用了三个月的时间，导致很多条款的规定含糊不清，缺乏约束力。为了修正这一管理法案中的问题，国家土地管理局于1998年重新颁布了新的《土地管理法》，它标志着中央政府对耕地保护问题的重视程度有了本质上的提高。同一时期，伴随着城市化进程，北京市的耕地面积继续加速减少，1997年以后，城市開发的重点已逐渐从近郊区向远郊区转移。为了积极响应中央政府保护耕地的方针，北京市政府决定将土地利用总体规划加入到城市土地利用的规划体系中，目的是使土地利用与城市总体规划相协调，缓和日趋紧张的人地关系。于是，1999年北京市政府编制了第一次土地利用总体规划，这也标志着土地利用政策体系从第二时期正式变迁到第三时期。此后，中央政府和北京市政府继续协调合作，从各个方面制定与耕地保护相关的土地利用政策，共同推动着政策体系不断完善。

以上就是1949年建国以来，在北京市土地资源配置过程中，由于中央政府和北京市政府在追求保障粮食生产安全、保护耕地、维护农民利益等综合效用最大化这一目标上达成了一致，因此，二者通力合作，以政策为调控手段，共同推动土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行了两次变迁。

三、中央政府和北京市政府面对第二种共同利益时的合作

占补平衡的概念最初是从1997年公布的《中发[1997]11文件》中提出的，文件规定为了维持耕地总量，用地部门在将耕地占用为建设用地之后，必须以相同面积和质量的耕地作为补充。1998年，修改后的《土地管理法》将占补平衡政策正式纳入其中，占补平衡政策成为正式的法律条款。总的来说，占补平衡政策实施以来，在很大程度上起到了制约建设用地占用耕地面积的作用，然而，这个政策本身存在的缺陷却导致在像北京这样的大城市，耕地面积难以维持。

根据国土资源部每年发布一次的《全国土地利用变更调查报告》，2005年至2008年期间，北京市每年都能够完成占补平衡的任务。也就是说，被建设用地占用耕地面积与通过土地整理、复垦等手段增加的面积大体相同（表1）。从这个角度来说，北京市作为占补平衡成果的耕地面积确实得到了成功的维持。然而，中央政府在制定这个政策的时候，只是将“耕地→建设用地”这个过程纳入制约范围内，而没有考虑到“耕地→其他农用地→建设用地”这个耕地非农化的过程。也就是说，其实耕地占补平衡政策自身在某种程度上存在一种与其政策目标反向的激励。

“耕地→其他农用地”与“其他农用地→建设用地”是相对独立的两个过程。首先先看前者。由于北京市的粮食自给率不高，因此粮食供给主要依托于他省进口，对于北京市的农民来说，要想增收，就需要调整农业内部结构，少种粮食，多发展瓜果、畜产和经济作物，这促使了耕地向园地、牧草地等其他农用地的转化。此外，为了改善环境，北京市政府大力推动绿化隔离带的建设及退耕还林工程，这也使远郊地区大面积的耕地变为林地。如表2所示，2001年至2008年，尤其是到2005年为止的4年间，北京市减少的耕地面积中，转变为其他农业用地的比例很大。

接下来将焦点放在农业用地转为建设用地的过程。《土地管理法》规定，用地部门占用耕地后，需要履行占补平衡义务，若自行补充耕地困难（大多数情况是很难自行补充的），可以向行政管理部门缴纳费用之后委托其代为补充。另一方面，耕地补充对于行政主管部门来说需要花费很多时间精力，在财政上也带来一定的负担，比如规划土地的成本、土地改良成本、对失地农民进行补偿的成本等等（唐菊华、吕昌河，2008）。与之相对，当建设用地占用园地、林地、牧草地等其他农用地时，由于其他农用地未被列入占补平衡政策的补充对象，因此与“耕地→建设用地”过程相比，政府的行政主管部门的负担就小了很多。尽管中央政府在制定《土地管理法》时没有将其他农用地列为耕地占补平衡政策的补充对象的原因我们不得而知，但是可以看到，对于用地部门和地方政府的行政主管部门来说，在意识到这个政策漏洞给他们带来的便利之后，就不再会有将其他农用地也划为耕地占补平衡政策的补充对象的动机了。这就产生了这样一种可能，即想要用地的单位和政府的行政主管部门为了避免履行占补平衡的义务，而先将耕地转化为其他农用地，然后再将其他农用地开发为建设用地。正如表3所示，2005年至2008年，建设用地的主要供给来源中，耕地和其他农用地几乎各占一半。此外，除了量的方面耕地占补平衡政策难以维持耕地面积保持不变之外，在质方面，也常出现地方政府的行政主管部门“占优补劣”的行为。如表4-6所示，2008年至2014年北京市耕地及其他农用地面积的减少主要发生与近郊区和远郊平原区，而耕地面积的增加却多发生在远郊山区。远郊山区的耕地倾斜坡度大、土壤肥力差、水分不足，这使得近年来北京市耕地总体的质量水平逐年下降。

从上述以耕地占补平衡政策为例的分析中可以看出，在共同追求经济增长、提高政绩等效用最大化这个过程中，不乏中央政府和北京市政府协调合作，充分利用政策制定的漏洞的情况，这使得二者在土地资源配置过程中合力推动耕地向建设用地方向转移。

四、中央政府与北京市政府面对矛盾冲突时的博弈

上述的两种情况是针对中央政府和北京市政府达到目标一致，追求共同效用最大化时的分析。然而，当出现中央政府从国家全局利益的角度出发，关注于粮食生产安全、宏观经济的可持续发展、失地农民生活保障、居民福利水平、社会稳定等，而北京市政府看重本地区局部的、短期的利益目标，如GDP增长率、土地收益对财政的贡献、官员政绩提高等情况时，二者之间便产生了利益冲突，开始进行博弈。

为了建立中央政府与北京市政府在对土地资源进行配置时的博弈模型，首先做以下假设：中央政府是国有土地总代理人，北京市政府在中央政府委托下可以行使部分土地所有者和管理者权利。当中央政府通过出台一些土地利用政策对土地资源配置进行调控时，其目标包括国家整体经济社会协调科学发展、财政收入的稳定增长、两级政府之间的长期协调等，行动空间为“监管S”和“不监管NS”。北京市政府在选择制定土地利用政策时，其收益目标主要包括短期内的经济增长、财政收入增长以及地方官员的晋升资本积累，行动空间为“执行I”与“欺骗C”。当北京市政府采取“欺骗”策略且不受中央政府“监管”时，其收益表现为高于预期的当期地方财政收入和更快的地方经济增长速度，以及为地方官员积累更多政治升迁资本。两级政府之间为完全信息静态博弈，即二者作为博弈的局中人，決策不分先后，且双方均知晓两方可能的策略选择、每项策略的执行成本及其相应收益。中央政府的的“监管”行为对北京市政府前一时期的“欺骗”行为有纠正作用，但“监管”行为需要中央政府花费高额的调查监管费用。当北京市政府选择“执行”时，若中央政府采取“监管”行为，不但社会总福利不会增加，反而提高了社会总成本。同理，当北京市政府选择“欺骗”策略时，若中央政府选择了“不监管”，则北京市政府能够取得更高的收益回报；若中央政府选择“监管”，则地方政府会受到上缴违规收入、官员接受处分等惩戒措施，同时区域经济社会的可持续发展也将受到阻碍。

基于上述假设，中央政府与北京市政府在土地资源配置过程中的博弈扩展式如下（图1）。

在中央政府执行“不监管NS”策略时，北京市政府共面临两种选择：“执行I”或“欺骗C”。当北京市政府选择持“执行I”策略时，北京市政府获得的收益为良性正常收益R1，这一收益符合本地科学协调发展要求，中央政府的收益则体现为预期的长期最大收益U；当北京市政府选择持“欺骗C”策略时，能够为本届政府带来短期内更高的经济增速，但不合理的土地政策将诱发地方土地的过度无序开发，从而影响国家总体经济社会的可持续发展，因此此时北京市政府的收益表现为本届政府任期内高于正常受益R0的当期收益R1，而中央政府的收益则表现为低于预期收益U的实际收益V。

在中央政府采取“监管S”策略的情况下，北京市政府同样有两种策略选择，此时，设中央政府为监察管理行为而付出的成本设为c。若北京市政府选择“执行I”策略，那么对于中央政府而言，其最终收益为U-c，北京市政府的收益则为符合经济社会长期发展要求的良性效益R0；若北京市政府选择“欺骗C”策略，那么北京市政府将会受到用地冻结、官员问责、经济罚款等处罚，设这一处罚成本为G，则其最终收益为R1-G，同时从北京市政府到中央会有收益转移f的存在，因此这一策略组合下中央政府的最终收益为V-c+f。土地长期利益回报f一般高于监管成本c，因此V-c+f>V。

在静态分析当中，中央政府的惩戒力度，即北京市政府面临的处罚成本G的大小，对双方博弈中北京市政府的策略选择有至关重要的影响。若R1-G>R0，这意味着北京市政府即便受到了中央政府对其欺骗行为的惩罚，其最终受益仍然高于执行中央政府政策时的正常受益。此时将会产生中央政府与北京市政府的策略组合为（S，C）的纯策略纳什均衡，表现为北京市政府欺骗行为持续泛滥，“上有政策，下有對策”的现象屡禁不止。若R1-G

五、结论

在北京市土地资源配置的问题上中，中央政府和北京市政府之间的关系可能呈现出三种情况：当中央政府和北京市政府同时追求保证粮食安全、维护农民利益等效用最大化时，二者将会合作，共同推动土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁；当两级政府同时追求经济增长、政绩提升等效用最大化时，二者也将合作，共同阻碍土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁，这表现在北京市政府充分利用政策制定的漏洞，促进农地非农化的进程；当中央政府追求保护耕地等综合效用最大化，而北京市政府追求实现经济增长等效用最大化时，两级政府将围绕着土地资源配置产生典型的“监察博弈”。中央政府的惩戒力度对北京市政府的行为选择有着至关重要的影响。中央政府的惩戒力度与北京市政府欺骗的可能性呈反向变动的关系。

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[16] 地方志编纂委员会.北京志.市政卷.房地产志.2000

（作者单位：北京航空航天大学 北京 100000）

（作者简介：张佳书，东京大学农业资源经济学博士学位，现任北京航空航天大学公共管理学院讲师，研究方向：土地资源管理、制度经济学；孙若尘，北京航空航天大学经济学专业本科在读。）

（责编：贾伟）