论NGO在公共危机管理中与政府互动时的角色定位

李金惠+陈忠

摘 要：随着经济社会的快速发展，公共危机更加严峻和频发。在公共危机管理中往往少不了政府和NGO这两个角色，政府作为宏观管理者的角色不会改变，而NGO在此过程中应当从什么角度参与其中一直是研究重点。文章重点探讨了NGO与政府的关系和互动领域，从而为NGO提出明确定位，促进其在公共危机管理中与政府互动时能够发挥更大的作用。

关键词：NGO 政府 角色定位 公共危机管理

中图分类号：F062.6 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）06-057-02

一、引言

人类诞生至今，社会中经历了各种各样的公共危机，在现代国家建立的情况下，同时建立了公共危机的应急机制管理。在公共危机管理中，政府作为社会综合管理者，是处理和解决公共危机的第一责任主体和核心力量。但在实践中，政府即便拥有了强大的资金和物质，但却不足以将公共服务和公共物品覆盖社会需求所有的方面，甚至在某些方面或领域会出现政府失灵和不足的问题。因此，现代公共危机的多种治理主体就应运而生，这其中最重要的主体就是非营利组织（以下简称NGO）。某种程度上或者某些方面，NGO承接和替代了政府的角色，参与到公共服务和物品的供給，由于服务和供给的高品质和高效率，从而得到了社会各界的高度认可。

但是，受传统历史社会的因素影响，NGO的发展深受政府管理机制的限制，政府的开明性和社会的民主化程度决定了政府和NGO的关系。在公共危机管理中，NGO在资源的聚集上先天不足，同时受自身发展阶段影响；而政府在资源的聚集、财力物力上有先天优势，但却在服务供给上又会常常忽略社会群体某些特殊的需求。因此，为了真正满足社会各方的需求，若能促进两者形成合作、优势互补的关系，公共危机的管理将更加科学和有效。基于上述原因，本文将重点探讨了NGO与政府的关系和互动领域，从而为NGO提出明确定位，促进其在公共危机管理中于政府互动时能够发挥更大的作用。

二、NGO与政府的关系与互动

（一）NGO与政府的关系模式

NGO与政府的关系模式理论有很多，但尚未有令所有学者都接受的权威性划分，本文主要对国内外学者一些主要的理论和观点进行概述。

1.在“国家——社会”二元架构内，西方学者概括提出了NGO与政府的五种关系模式：一是非营利组织制衡政府。通过建立大量的非营利组织，对国家的权力进行制衡，以此来限制政府权力不断的增强和扩张。二是非营利组织对抗政府。非营利组织与政府之间的关系某种程度上来看，也是一种此消彼长的对抗关系，非营利组织可以尽可能地提出要求，使政府的行为或者政策的方向，向着有利于自身发展的方向转变。三是非营利组织与政府共生共强。政府属于强势、非营利组织也属于强势，两者并存时，双方之间比较来看，其自主性都得到了充分的发挥和体现，且处于势均力敌的状态时，两者的功能就可以得到最好的发挥。四是非营利组织参与政府事务。参与模式有两种：一种是多元主义模式，另一种是法团主义的模式。五是非营利组织与政府合作互补。非营利组织和政府在某些方面可以相互互补，建立合作关系，如在提供公共产品和对集体需要做出反应方面。

2.以实现福利服务资金的筹集授权和服务的实际提供为维度，通过国际比较研究，纪伯伦、克莱默和萨拉蒙等人提出了四种基本模式：一是政府支配模式。这一模式中，政府是占据着支配性地位的，重点是在社会服务的资金筹措和服务方面。二是非营利组织支配模式。这个模式中，在资金筹措和服务提供中，非营利组织发挥的是支配性的作用。三是双重模式。这是一种介于政府支配和非营利组织支配中间的一种模式。主要有两种形式：一类是政府无法达到顾客需求的服务，由非营利组织来提供这类服务，起到补充政府服务的作用；二类是政府本身没有的服务，由非营利组织来提供这类服务，起到补足政府服务的作用。四是合作模式。这种模式中，政府和非营利组织是一种合作关系，两者共同开展公共服务。如政府负责提供资金支持，非营利组织具体负责提供相关的服务。

综合来看，NGO与政府间的关系可以归纳为两种情形，一种为两者的对立冲突，另一种则是两者的友好合作。在对立冲突的情况下，或是政府强势，或是NGO强势，或者是两者平衡。当政府强势时，即极权主义，政治权力渗透到社会每一个领域，社会秩序完全由政府来达成，在公共危机管理中也就不需要NGO的参与，甚至会认为NGO对政府统治产生负面作用。当NGO强势时，譬如上述观点中的NGO对抗政府模式，托马斯·潘恩提出的社民社会反抗国家理论认为理想的国家是最低限度的国家，社会对政府存在一种不信任的状态，因此，NGO在公共危机管理中应该承担起更大的责任。当NGO与政府两者平衡时，比如上述观点中的共生共强模式，在公共危机管理中存在诸多利益和价值的冲突，NGO作为更贴近社会上的受害者应该与政府拥有同样的话语权，这样才能最好地发挥他们的功能。在友好合作的情况下，或是政府主导，或是NGO支配，或者仅仅是一种合同契约关系。在政府主导的情况下，政府在资金筹措调度和服务提供中明显更具优势，同时其作为公权力者、宏观管理者的角色，也更利于调度社会资源，包括NGO。在NGO支配的情况下，NGO由于更贴近社会，以及在细节上更加的专业，因此，在公共危机管理中由NGO支配更能发挥资源的效用，满足民众需求。当两者仅是契约合作关系时，在公共危机管理中，政府提供资金给NGO，由NGO提供政府无法满足的服务以补充政府职能，或者是NGO提供政府所没有提供的服务以填补政府的服务职能的空白。

（二）NGO与政府的互动领域

可见，NGO与政府间存在此进彼退和交叉联系两种关系，涉及资源流动、服务供给和政策制定等内容，即两者间存在密切关联的互动领域。因此，分析两者的关系就要对两者间的互动领域进行探讨。根据Kramer（1933）的理论，政府与NGO的互动领域可分为四大类：财政上的（指政府对NGO给予资金或者物质的协助）；管制的（指政府对NGO所提供的服务进行标准、资格等条件设定）；服务输送（指政府对NGO的信息交换、咨询、合营等）；政治性的（指NGO对政府的倡导和游说活动）。我国台湾学者吕朝贤将此理论进一步深化和总结，将互动领域分为三大类：目的（指NGO对政府的倡导和游说活动，政府对NGO的强制或教育、宣导），规范（指服务标准、资格标准）；资源（指政府对NOP提供的资金、物质、人力、信息等）；供给（指财货服务的生产与配置活动）。并提出了相应的参考指标（表1）。

三、NGO在公共危机管理中的角色定位

本文将以吕朝贤所提出的参考指标作为分析的基准，综合各类理论观点，比较国内外经验，研究在公共管理危机过程中NGO区别于政府的应有的倾向性，从而更好定位NGO的角色。

（一）NGO在目标规范上的定位

1.目标的相似性（A1）、权利关系的对称性（A2）、服务规格或标准的一致性（A3）。在公共危机管理中，NGO和政府在总体上的目标是相似的，如澳大利亚的“全国性协议——携手合作”中所言：共同的使命、共同的目标、共同的原则和共同的志向。“共同的目标”是澳大利亚政府与非营利组织进行合作、实现共同目标的有利依据，也为双方之间建立稳定、有效的合作关系奠定基础，一方面有利于增强非营利组织的服务能力，另一方面有利于政府制定更加可行的政策和提供更优质的社会服务。因此，两者的目标都体现为共同合作，消除危机造成的不利影响，为社会提供优质妥善的服务。当然，政府作为宏观管理者注重大局，而NGO则更多注意局部和细节，在权利关系上应当各专所长，相互补益。因此，NGO在共同目标之下还有自我的细化目标，且随着NGO的发展，自身的专业领域优势更加突出，行动更加敏捷，可以解决政府统一化和滞后性的服务缺陷，使服务规格和标准更加人性化，给予社会民众更加细致的人文性关怀。

2.角色与责任的整合分派與管理机制之有无（A4）、决策影响力的均衡性（A5）。无论是哪个国家，政府都是公共服务最大最强的提供者，所以政府在公共危机管理中毋庸置疑是主导者，而NGO是针对政府没有顾及到的方面进行必要的补充。国内有专家指出，在公共危机处理过程中阶段，政府处于绝对主导地位，可以实现集中力量办大事的作用，而社会力量尤其是NGO的作用虽然有所体现，但在现有国家社会发展阶段，NGO的作用只是拾遗补缺。因此，NGO的角色与责任具体该如何体现是一个关键问题。英国“政府与志愿及社区组织关系协定”中规定NGO与政府互动时的责任：一是资金和尽职，努力满足资助者或服务使用者的需求，遵守相关法律法规；二是政策发展与共同协商，在参与政府政策制定时，充分征求服务使用者、组织成员、资助人等意见，积极为政府提出建设性意见，做好保密工作；三是其他好的做法，如协助政府相关工作，努力提高效率，将服务使用者纳入相关活动中，有效配合政府推动政策的贯彻落实。因此，NGO在服务提供上是作为政府的补充者，而在政策的制定上，NGO的充分发展和所专注的领域形成了一定的专业权威，应该积极建言，从而使意见进入政府决策，以期科学解决问题。

（二）NGO在资源问题上的定位

1.资源的重要性（B1）、资源的替代性（B2）。NGO的资源的重要性是绝对的，一方面是NGO的发展有赖于自身资源，另一方面，这些资源也是在公共危机管理中开展救助所必需的。NGO拥有的资源，有些与政府的资源相似，有些则属于NGO专有而不可替代，这时，NGO则应该尽量发挥特有的资源优势来应对公共危机管理，在专有资源不足时，可以尽量请求外界资源支持并转化成自身独特资源，例如政府支持或者政府购买。

2.操纵资源供应的能力（B3）。从NGO的发展状况来看，初创期的NGO对资源的操控能力是不足，需要摸索，在公共危机管理中由外界指导支持可能会更有效率发挥作用。但对于成熟的NGO来说，操控资源已经常态化、合理化，而对于这些NGO来说，资源不足是妨碍其开展服务供给的主要原因。例如，在我国，有募集资金权利的NGO只有几家，其中还包含了大部分有官方背景的NGO，而大部分NGO在公共危机管理中只能参与救助，而不能募款，由于资金的不足导致能力无法完全发挥。因此，NGO要努力争取获得政府和民众的捐助，而政府也应该放开政策使NGO获得捐助。

（三）NGO在供给问题上的定位

1.服务的相似性（C1）、生产能力的依赖性（C2）。许多事实表明，NGO在公共危机管理中提供的服务与政府所提供的服务既有相似的，又有独特的，这一点并不重要，重点应着眼于公共危机需求与供给的平衡和NGO自身所志愿的方向和能力。但大部分的NGO的资源和生产公共危机服务的能力是有限的，比如一个NGO里只有几位心理专家时，所能进行心理干预的受害者的数量也就有限。因此，NGO所提供的服务应以专业擅长的领域为主，并积极吸纳培养人才和资源，提高生产公共危机服务的能力，而不应把精力放在那些大众都可以提供的服务上。

2.配置范围的普及性（C3）、生产量的均衡程度（C4）。上述我们说NGO应该精力放在专业擅长的服务上，但这并不代表NGO所涉及的公共服务的领域狭窄和供给范围小。正是基于术业专攻的基础，NGO运用有限的资源在所在的领域范围所提供的范围进行尽可能大的辐射。同时，随着NGO的不断发展完善，取得了政府和社会的信任，得到的支持也不断加大，而越来越多不同领域的NGO也加入这个团体中。因此，NGO的“触手”也应越伸越广、越伸越深，并积极满足公共危机管理中的需求，对供给超出部分及时调整，使生产量和需求量平衡。

3.服务的延续性（C5）。所有的社会问题都是希望能够被彻底解决的，所有的项目都面临退出问题，NGO不可能也不应该永远持续下去。而在公共危机管理中的一些当地问题，政府可能会请求NGO进行长期的帮助和合作，这时，成熟的NGO则应该一方面接手并给予帮助，另一方面则是设计好退出机制，使自身退出之后，项目依然能够健康运行。

四、结语

在公共危机管理中，政府作为宏观掌控者负有主要的责任，无论在权力还是资源上，政府都有绝对的优势，但政府不是万能的，NGO作为社会自我的力量也同样具有不可推卸的责任，NGO在公共危机管理互动中应该充分发挥对政府的补充性作用，同时，争取两者间的关系上升为互补性关系和合作性关系，加强沟通与协调，在目标、资源和供给的互动上，一方面展现出两者的共性，一方面则体现出NGO自身的角色定位，努力实现公共危机服务生产和供给的“均衡性”。

参考文献：

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[4] 石国亮.国外政府与非营利组织合作的新形式——基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望[J].四川师范大学学报（社会科学版），2012（3）

（作者单位：李金惠，广东省技术经济研究发展中心；陈忠，华南理工大学 广东广州 510070）

（作者简介：李金惠，广东省技术经济研究发展中心助理研究员，研究生，研究方向：科技政策、科技立法、科技战略规划等；陈忠，华南理工大学硕士研究生，研究方向：知识产权法、民商法。）

（责编：贾伟）