福建省水利投融资机制改革的思考与对策

【摘要】基于当前福建省水利投融资机制改革存在的主要瓶颈，从积极发展多元化PPP项目融资模式，建立投资激励机制和风险分担机制，完善水利项目投资补偿机制等角度提出相应的政策建议。

【关键词】水利建设 投融资机制 福建省

2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》首次将水利改革发展提升至关系经济安全、生态安全和国家安全的战略高度。2016年3月，十二届人大四次会议通过的“十三五”规划纲要明确提出要进一步放宽基础设施市场准入限制，完善财政资金投资模式，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与投资建设运营，加快了水利投融资机制改革的步伐。投融资机制是水利基础设施建设的核心，对解决水利产业资金瓶颈发挥着不可或缺的作用。然而，由于福建省洪涝台风灾害频繁、水土流失严重、水利投入历史欠账较多等特殊的省情水情，水利产业资金供需矛盾日益面临深层次问题，从而导致福建省水利建设资金需求与水利产业发展严重失调[1]。因此，深入剖析福建省水利投融资存在的主要问题，积极探索水利投融资机制改革的有效路径，有助于提高水利产业公共服务水平，实现福建省水利治理体系和治理能力现代化。

一、福建省水利投融资概况及存在的主要问题

（一）福建省水利投融资概况

“十二五”期间，水利投资方面，全省累计完成水利投资1153亿元，是“十一五”的4倍，累计完成水库、引调水、防洪防潮、流域综合治理等4类重大水利项目447个，是福建省水利投入最多、建设规模最大、惠及面最广、成效最为明显的时期[2]。水利融资方面，除积极争取中央专项资金外，成立了省水投集团和4个设区市级、16个县级水利融资平台，并积极探索TOT（移交-经营-移交）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、PPP等融资模式吸引社会资本参与水利建设。2015年福建省完成水利投资333亿元，同比增长32%，其中重大水利项目384个，完成投资226亿元，同比增长51%。

（二）福建省水利投融资存在的主要问题

1.政企权责模糊，政府行政干预过多。随着水利市场化改革深入推进，社会资本参与水利建设的力度不断加大，由于计划经济体制下水利基础设施的投资、建设、运营与管理均由政府主导，地方政府对社会资本的进入有所顾忌，水利工程项目在建设、运营上未能脱离政府主导的建管模式，存在委托代理问题。加之，项目主体（政府、项目公司与投资者）权责不明确，水利厅、住建厅、环保厅等省级部门财权、事权模糊，造成“政出多门、多龙管水”。如福州城市内河由水利、市政等十几个部门多头管理，主体事权不明确，造成水利部门难以有效监管城建开发项目对城市防洪排涝的影响。

2.投资结构不合理，社会资本比重偏低。福建水利建设资金主要来源于中央和地方两级财政投入，金融资本和社会资本参与度不高，债券筹资利用率严重不足。与同时期的其他兄弟省份相比，金融资本和社会资本的比重明显偏低。如2014年，福建省完成的水利投资74亿元中，国内贷款2.39亿元，企业和私人投资1.62亿元，分别占比3.23%和2.19%，同期，浙江省的金融资本和社会资本的占比则分别高达15.95%和4.1%。

3.各县（市）融资平台融资模式单一，造血能力不足。福建省水利建设资金主要依托各县市水利融资平台实现融资，其融资渠道主要来源于政府专项拨款、政策性银行贷款及其它债权性贷款，对社会资本的吸引力度不足，融资平台“造血”功能亟待增强。目前，福建省吸引社会资本参与水利建设的融资模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融资模式较为单一，相较欧美发达国家和国内部分先进省市多元化的政府和社会资本合作（PPP）融资模式，运行成效不明显，难以有效调动社会资本参与水利建设的积极性。

二、推进福建省水利投融资机制改革的对策建议

由于水利具有很强的公益性、基础性、战略性，水利建设资金主要以政府为供给主体。但水利同时具备很强的外部性，政府单一投入模式存在“免费搭便车”问题，从而致使市场失灵。因此，水利投融资机制改革不仅要继续以政府为主导，同时也要发挥市场配置资源的决定性作用。基于福建省特殊的省情、水情，提出如下对策建议。

（一）积极发展多元化PPP项目融资模式

地方政府融资平台要积极发展多元化PPP项目融资方式，对新建项目可根据项目不同类别采用“TOT+BOT+BOO”、“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，对已建项目由专业PPP项目公司通过项目重组、转让、租赁等方式在原有基础上植入PPP模式。明确现有水库、水电站以及其他水利工程设施的所有权与经营权，清产核资、盘活水利资产，通过股份制、拍卖等方式以整合优质资产作为突破口，打造产业特色鲜明、支撑作用明显的水务产业链，实现地方政府融资平台由“输血”功能向“造血”功能转变[3]。

（二）建立投资激励机制和风险分担机制

充分发挥政府引导作用，通过放宽市场准入条件，消除各种隐性壁垒，创建权利平等、机会平等、规则平等的投资软环境。同时，政府与政策性金融机构要为参与防洪排涝、内河整治、中小河流治理等准公益性项目建设的社会资本提供财政贴息、贷款利率、贷款期限及贷款额度等方面的优惠。建立完善风险分担机制，明确政府与企业的责任边界，原则上，项目融资、建设、运营、管理风险由企业负责，政策、规划、法律风险由政府负责，而融资、项目审批通过、自然不可抗力（洪涝、台风、地震等）风险则由双方共同承担。

（三）完善水利项目投资补偿机制

根据项目的不同类别实行差别化贷款政策，对准公益性项目适当延长贷款期限、财政贴息期限并给予利率优惠，对经營性项目可根据项目预期收益率情况，提供短期信用贷款或适当增加贷款额度，对积极通过筹资筹劳方式开展农田水利建设的村民个人、村组集体以及农民用水户协会实行多干多补、以奖代补、先建后补的补偿制度。探索财政、税收征收的部分堤防维护费、县（市）水利建设资金、水资源费、发电等预期收益作为地方政府融资平台向金融机构贷款的还款来源，弥补各级财政对水利基建项目的缺口资金，为地方水利建设提供必要的资金保障。

参考文献

[1]丘水林.福建省水利投融资机制的探索与创新[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2017，20（2）：34-39.

[2]尤猛军.抢抓机遇 开拓创新 为福建科学发展跨越发展提供强力水利支撑[J].中国水利，2015（24）：73-74.

[3]黄雄艳.湖南省水利行业投融资方式探讨[J].经济地理，2013，33（06）：124.

作者简介：朱梦子（1992-），女，河南项城人，硕士研究生，研究方向：财经商贸。