补短板 聚力量 强后劲 从金堂实践看丘区发展困境破解之策

李后强

统计资料显示，截至2015年末，四川省有丘陵县（市、区）69个，占全省总数的37.7%；人口4345.4万，占全省总人口的53%；地区生产总值13629.3亿，占全省经济总量的45.3%，在四川全局发展中有着举足轻重的地位。但就目前全省丘区县域经济发展情况来看，普遍存在基础设施差、人口密度大、人均耕地少、工业起步晚、城镇化水平低、财政运转难等现实困难。面对“三期叠加”的严峻形势和经济持续下行的巨大压力，如何攻克难关，冲破困境，实现经济快速发展？这是摆在四川省丘区县域面前的重要课题。

“金堂范本”的创新实践

金堂是四川省丘陵大县，面积1156平方公里，辖20个乡镇、1个街道和2个省级开发区，山丘坝兼有，其中86%属山丘区；常住人口近百万，其中农业人口占69.5%，具有典型的丘区地理人口特征。近年来，金堂县贯彻落实省委“三大发展战略”，持续推进工业强县、农业固本、文旅兴城战略，县域经济实现追赶跨越发展。2011年至2016年，全县经济总量由164.2亿元增至323.7亿元，增长97.1%，连跨两个百亿级台阶；一般公共预算收入由9.6亿元增至24.5亿元，增长155.2%，连跨两个十亿级台阶。先后三次被评为“全省县域经济发展先进县”，为全省丘区发展提供了可供复制的“范本”。

——补齐四大短板，优化发展要素。相对平原地区，丘区发展的确存在一些先天性短板。金堂县坚持从供给侧发力，从丘区最薄弱环节着手，兜底线、打基础、强统筹，千方百计补足发展短板。

一是补齐民生保障缺失的短板。一方面通过产业扶贫、就业落实、助学扶智、医疗救助、低保兜底、社会救助等措施，全面消除了省级扶贫村，并从2015年开始按照成都市更高标准的扶贫计划，对17个相对贫困村和3715户相对贫困户进行第三轮扶贫。另一方面，通过建立城乡日间照料中心、农村养老服务站点，为老人提供生活照料、文娱活动、健康服务三大类29小项服务，解决了空巢老人养老问题。在此基础上，通过推进县级公立医院改革，引进四川大学华西医院领办金堂县医院，引进成都市妇儿中心医院合作办医，建立以三级医院为核心、县级公立医院和乡镇公立卫生院共同参与的医联体，让90%的病人就地享受到高端医疗服务，解决了“看病远、看病贵、看病难”问题。同时，通过推行教师“县管校聘”改革、“533”课堂教学模式改革，引进成师附小、七中育才等成都名校合作办学，稳步推进教育国际化，教育教学质量大幅提升，解决了城乡教育发展不均衡问题。

二是补齐基础建设落后的短板。在交通建设方面，先后投入117亿元，推进对外连接道路、县域骨干路网和乡村道路建设，使全县道路通达能力、通行能力、承载能力明显提升，初步形成了县城与成都中心城区半小时连通、乡镇与快速路网半小时接头、各建制村与乡镇半小时联接三个“半小时交通圈”。在水利设施建设方面，累计投入30亿元，推进农田水利基础设施建设、城乡居民饮水保障提升、防洪治理和水环境治理等工程，改变了农业“靠天吃饭”局面，实现镇镇通自来水，污水处理设施实现镇镇全覆盖。在推进城镇建设方面，先后完成319个老旧院落、21个 “城中村”和淮口镇背街小巷的整治改造。

三是补齐金融供给不足的短板。一方面大力推进PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营参与基础设施建设和运营等方式，共计策划包装13个，有8个项目已进入成都市PPP项目库，预算投资280亿元。另一方面大力发展“草根金融”，推广村镇银行，引导发展小额贷款公司，培育发展涉农多层次资本市场，先后入驻银行类金融机构有13家、非银行金融机构6家、融资性担保公司2家、保险公司8家。同时，深化农村金融改革，创新探索信用贷款、农村产权抵押贷款、产权担保贷款等多种形式，先后办理农村产权抵押贷款731万元，产权担保贷款4064万元。

四是补齐人力资源粗放的短板。出台《金堂县回乡创业示范区优惠政策》《关于鼓励回乡创业经济发展的实施意见》等政策。同时，设立金堂商会、外出民工党支部，创建以竹篙为核心的回乡创业示范区，搭建“田岭涧·金堂馆·121专营店”等电子商务平台，引导农民工回乡创业。并大力支持创业成功人士选为市、县人大代表或村（社区）负责人，参与乡村治理，成为农村基层民主建设的骨干力量。

——汇聚四大力量，增强发展后劲。坚定科学发展目标，汇聚改革开放、科技创新、党员干部、环境优化等方面的力量，发展态势趋优。

一是向改革开放要活力。一方面，不断深化农村产权制度改革，率先推动农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权“五权”确权颁证，建立三级农村产权交易服务平台，盘活农村生产要素，赋予农民更多财产权。另一方面，不断推进农业供给侧结构性改革，培育了金堂黑山羊、食用菌、水果、蔬菜等适销对路的绿色优质农产品发展无公害农产、绿色食品和有机农产品认证50余万亩，“三品一标”认证面积占耕地面积68%，提高农业供给质量和效益。同时，不断深化行政管理体制改革，全面落实简政放权，取消了29项没有法律法规依据的证明和盖章环节。依托“互联网+”推进部门间公共服务信息共享，变“群众奔波”为“信息跑腿”。

二是向科技创新要动力。一方面强化科技创新，围绕节能环保、智能制造装备、通用航空等主导和优势产业，建成菁蓉·智创港、金青铭慧众创空间、浩旺科技创业园等“双创”载体。另一方面，强化管理创新，先后与四川大学等院所合作，在川锅锅炉、长虹格润等4家县属重点企业建成院士（专家）工作站、产学研联合实验室，簽约研究项目100多项。同时，强化品牌创建，常态开展“绿色大智造、产业新高地”主题活动，以菁蓉创享会活动，蓉漂茶叙会等形式，推介创业项目、分享创业经历、解决创业难题，展示创新创业品牌。

三是向党员干部要定力。一方面认真开展党的群众路线教育实践活动，“三严三实”专题教育，“两学一做”学习教育，极大提高了全县干部自我革命的主动性、排毒杀菌的免疫力、令行禁止的执行力。同时，组织干部赴延安、井冈山、西柏坡等红色圣地接受思想熏陶，到北大、复旦、新加坡国立大学苏州研究院等高等学府开办专题培训班，使全县党员干部逐步形成赶超、执著、自强、担当的精神。另一方面，牢固树立“发展是第一要务，是解决一切问题的关键”的思想，坚持“挂图作战”，现场验靶，实干苦干，奋力争先，坚定不移推进国家中心城市建设和“东进”战略部署。

四是向环境优化要潜力。一方面培育向上向善的人文环境，通过掀起“全国模范法官”周卫东、“全国十佳农民”孙泽富、“中国好人”王启蓉等本土先进典型的学习热潮，使全县人文气息浓厚、崇德向善蔚然成风。另一方面，打造公开透明的服务环境，实行“阳光政务”、阳光收费、阳光审批，首开“随手拍一键举报”平台，多渠道收集群众和企业诉求。同时，建设依法有序的执法环境，实行行政许可限时办结制、默认许可制、责任追究制，实行执法部门联合执法和创业服务环境监测，制约损害创业环境行为。建立优质服务的政务环境，优化办事流程，行政审批工作日从307个工作日缩短至58个。在此基础上，创建人民满意的社会环境，健全矛盾纠纷多元化解机制，推动建立诉调对接工作平台，完善“三调联动”进交通、进信访调解运作新模式，调处矛盾纠纷成功率达95%。

——实施四化联动，提升综合实力。充分发挥农业现代化的基础作用、新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、产业生态化的提升作用，成功探索出以城带乡、以工促农，产城互动、绿色发展新路子。

一是实施农业固本战略，推进农业现代化。一方面突出 “优”，调整产业结构，以市场需求为导向，调优调精全县农业生产结构，形成了“4+N”特、经、粮农业品种结构。建成了西南畜牧小镇，高板、云合特色水产养殖小镇等特色小镇，形成“一镇一品、一片一景”。另一方面突出“联”，推动链式发展，发挥一二三产业融合的乘数效应，推动农工贸旅一体化发展。加快推进“互联网+农业”深度融合，以打造“田岭涧”等金字招牌为突破口，引入农耕云、京东等电商开展农产品营销，去年电商销售额达1.6亿元。同时，突出“新”，转变发展方式。全县先后引进和培育各类经营主体1200余个，联系带动农户21.3万户，带户面达80%以上。通过土地流转、土地入股、土地托管等多种形式，构建了以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。全县土地规模经营总面积达53万亩，规模经营率59%。

二是实施工业强县战略，推进新型工业化。一方面统筹建设工业园区，做强做大成阿、金堂两大省级工业园区，实现工业企业总产值约420亿元，工业经济对地区GDP增长的年均贡献率约为46%。目前正加紧淮州17平方公里工业拓展区建设，将其作为成都“东进”工业发展第二主战场。另一方面，加快培育主导产业。加快发展节能环保装备制造、通用航空、新能源、新材料等战略性新兴产业，引进中节能、环能德美等工业项目300余个，实现总产值165亿元，产业集聚度达80.5%。同时，强化产业发展保障，大力引进世界500强、国内行业50强，加速先进制造业产业和产业高端集聚。成立20亿元工业发展基金、设立2亿元的工业企业促建专项周转金，帮助企业快速成长。

三是实施文旅兴城战略，推进新型城镇化。一方面提高承载能力，加快推进道路、污水管网、学校、医院等基础配套设施和公建配套建设，全面改善人居环境，提高城市建设的综合承载能力。同时，配套城市功能，大力推进天府水城新区建设，引入成都文理学院、西南航空专修学院等4所高校。另一方面强化城市管理，构建城市管理网格化服务体系，将城区街道划分为单元网格，以政府购买方式实行城镇社会化保洁，淮口等乡镇获得“四川省城乡环境综合治理环境优美示范镇”称号。

四是践行绿色发展理念，谋求产业生态化。一方面，立足县情，推动生态产业化。通过港中旅温泉度假区等重大项目和中国龙舟公开赛等重大赛事，以及转龙镇鲜花谷等生态产业，将生态环境作为生产要素，让生态产业发展壮大。同时推动产业生态化，按照生产规范化、产品安全化、营销品牌化要求，建立农产品及生猪质量追溯系统，培育中国国家地理标志保护产品，发展农业循环经济。另一方面实施生态工程，推动发展绿色化。围绕构建沱江上游生态屏障，加快推进天然林保护和龙泉山城市森林公园建设，实施龙泉山脉生态植被恢复和近郊绿色生态体系建设等工程，城市绿化、森林覆盖率、大气、水质量等得到显著改善。

“金堂范本”的经验启示

启示一：破解丘区困境必须首先树立市场观念，尊重经济规律。丘区县域经济发展，必须要牢固树立市场观念，充分尊重经济规律，学会用市场规律办事。但长期由政府主导的发展路线，必然会减弱各经济要素的自由度，丧失体制变革过程中孕育的大量市场机遇，消解市场主体的快速形成。金堂县重视市场对资源配置的决定性，注重依靠市场机制实现资本快速集聚，加快推动政府资源向市场资源转化，培育龙头资本，谋求产业资本的有效聚集。

启示二：破解丘区困境必须优先补齐发展短板，形成后发优势。短板理论告诉我们：“桶的容量取决于最短的木板”。 一个地方的发展水平提升，很大程度上取决于那块最短的“板”。民生保障的不力、基础建设的落后、金融资本的乏力、人力资源的粗放，都是广大丘区县（市、区）发展经济面临的共同短板。金堂县坚持问题导向，抓住薄弱环节，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，激发新动力，找到新引擎，打造新优势，培育新的经济增长点。找准短板就是找准症结，补齐短板就是“对症下药”，从而形成巨大潜力和后发优势。

启示三：破解丘区困境必须重点培育特色产业，增强竞争优势。金堂县始终坚持把发展特色产业作为加快县域经济发展的重中之重，始终坚持把地方发展个性与市场经济需求的有机结合，始终致力于将本地资源优势有效地转化为经济优势与市场优势，始终致力于差异性、互补性、特色化的产业发展，逐步集聚起产业竞争优势。试想，如果每个丘区县域都有其竞争型、内生型、引领型的主色调、主产业，那么丘区县域经济便自然有了自身的竞争优勢，便自然地为工业化、城市化注入新的动力与活力，依城促产、以产兴城、产城互动，从而为破解丘陵地区县域经济发展困境奠定坚实基础。因此，我们必须像金堂那样注重“高维产业”的发展、高端品牌的打造、龙头企业的培育。

启示四：破解丘区困境必须坚持五大发展理念，厚植发展根基。坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系发展全局的一场深刻变革，也是破解丘区困境的一剂中医良方。金堂补齐四大短板，汇聚四大力量，实施四化联动等具体举措，无不与“五大发展理念”要求的高度契合，无不是 “五大发展理念”内涵的生动体现。

加快丘区发展的对策建议

——进一步加大丘区基础设施建设。从规划上，超前谋划事关丘区发展全局性、关键性、控制性的重大基础设施建设项目，包括城际铁路、城市轨道交通等交通基础设施，以及电力、水利、通讯、棚户区改造等民生保障基础建设。从政策上，紧紧抓住长江经济带等国家重大战略、重大布局、重大政策的交汇叠加，统筹解决事关丘区发展全局的重要基础设施建设。从资金上，充分利用国家加大均衡性转移支付力度、设立相关转移支付资金、实施财政专项扶贫资金及基础设施贷款贴息等政策机遇，争取更多的国家投入。

——推进丘区农业供给侧结构性改革。目前四川省委已明确提出建基地、创品牌、搞加工三大重点任务，但在具体推进时，要保持农业生产稳定、农民增收稳定、农村社会稳定，特别粮食生产的稳定。要改出产品结构优、生产方式好、体制机制活，管住政府这只“有形之手”，充分发挥市场配置资源的决定作用。要补齐农业基础设施短板、农业科学技术短板农村人力资源短板。

——盘活丘区人力资源和土地资本。就人力资源而言，通过农民工技能培训、农村实用人才培训，提高农业劳動者专业化、社会化的职业技能，使其逐步成为适应现代化要求的商品生产者和经营者。按照“政出一门、捆绑使用”的原则统筹整合，着力打造“川妹子”“川厨师”“川建工”等劳务品牌。就土地资源而言，主要通过占补平衡措施，将新增用地指标用于城镇化建设，将土地指标收益用于新农村综合体和居民集中居住点建设；通过对撂荒土地的清理、流转、开发，引导回乡创业人员或业主对撂荒土地进行规模化经营；通过置换和整合，对“城中村”或农村集体组织进行“招拍挂”，变为国有土地，实现土地高效利用。

——完善丘区行政管理体制。应深化扩权强县试点，适度放开丘区县域改革发展的自主权、经济资源的配置权、经济利益的分配调节权，适度提高县级财税分成比例，增强县级财政支付能力，增加丘区发展活力，推进丘区突破发展。可逐步探索打破行政界线，根据产业发展来“强县扩乡并村”，跳出县域发展丘区经济大力培育区域政府。大力发展产业乡、产业村，从而统筹乡镇基础设施、社会事业、产业布局。