宋彦成：警惕对特色小镇的污名化

宋彦成：警惕对特色小镇的污名化

宋彦成，方塘智库文旅中国研究中心研究员

特色小镇的风潮正盛，当其被描述为变相的地产狂欢，反思的声音也随之出现，其投资属性被弱化，质疑不断。然而，在最初甚至有一种导向或误会，认为特色小镇是破解城乡发展问题、推进新型城镇化的不二法门。

对于特色小镇的认知目前来说的确千人千面，其肇始于浙江，便有浙江的模式，浙江当初提出特色小镇是因为“块状经济”和区域特色产业发展遭遇瓶颈期，而自2016年以来从国家层面来推广特色小镇，其初衷是为新型城镇化寻找一种模式，显然并没有示意中国新型城镇化的推进唯此一途。

特色小镇既然作为新型城镇化的有益实践，其本身还是为实现人的城镇化以及完成空间载体的现代化。因此，值得我们反思的是特色小镇的路径和模式，而不是特色小镇对于中国新型城镇化的战略价值。

对于特色小镇来说最重要的生产资料就是土地，而现在需要防止的是仅仅带来经济收益，或是为了经济收益去挤压公共利益。在我们看来，这就需要强调特色小镇既有投资属性，又有公共属性，警惕对其污名化的先验性思维的形成，甚至直接忽视其对中国经济新常态下发展模式有益探索的战略价值所在。

特色小镇不是新型城镇化的全部

我国人口多、底子薄，人均资源有限，在推进城镇化过程中，面临着人多地少、资源紧缺、环境脆弱等诸多问题和矛盾。城镇化道路的选择，不能再像过去那样走高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的城镇化老路，应树立可持续发展理念，推行紧凑型、集约型、生态型城镇发展模式，努力提高资源、能源、土地等利用效率，形成资源节约、环境友好、低碳发展、经济高效的城镇化发展新格局。

当下，我国城镇体系在逐步完善，以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系已经初步形成，特别是城市群发展取得了积极成效，中西部地区一些密集的城镇群地区也在迅速发展。但是，由于户籍制度、城乡二元结构等因素限制，城镇化水平仍然较低，城镇化过程中还积累了一系列矛盾。

在国家层面，特色小镇就是在“促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设”的国情现状中提出，而新型城镇化和建设新农村的提出是针对大城市恶性膨胀、城乡差距过大等“大城市病”的一剂良方。

在最近由清华同衡规划设计研究院举办的第五届清华同衡学术周“产业引领特色小镇健康发展”专题分论坛中，国家发改委发展规划司城镇化规划处处长相伟指出：新型城镇化的首要任务是有序地推进农业人口市民化，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化；其次是合理引导10亿左右城镇人口的空间分布，在“十三五”规划中将形成“19+2”的城市群格局，到2020年大概有74%的城镇人口分布在这些城市群中；之后是同步推进大中城市与小城镇的发展，最后才是推进城乡发展一体化。

在其看来，特色小镇不是新型城镇化的全部，甚至也不是新型城镇化的核心。不是所有地方都适宜去建设特色小镇，其选址应在中心城市周边以及至少300万以上人口的城市周边或具备特殊资源的小（城）镇。而这样的考虑是出于对中心城市的市场与资源的利用，整体作为都市圈的组成部分。

还有人指出特色小镇的选址主要应在东部地区，这是出于经济基础与产业类型的的考虑。在第二批特色小镇推荐工作中，我们注意到，特色小镇的指标在全国各省数量不等却无一遗漏。毕竟，特色小镇作为新型城镇化的有益实践不但是要推进城乡一体化发展，同时也是在促进东西部地区各类要素的交流。

需要遵循市场驱动的理念

城市群的建设需要中小城市的发展，但是从1997年停止设市以来，我国城市数量一直保持在660个上下，在此之间城镇化率实际上是从30%到了57%，显然与国外的城镇化发展速度相比远远不足。

因此，发改委开始积极推动设市的进程，而其数量的增加，将带动我国中小城市的快速发展。此外，中国目前有2.1万个建制镇以及1.2万个乡，其平均常住人口在8000～10000之间。

从国外成熟的城镇化国家的发展轨迹来看，比如在法国，其当前面临的重要问题是小城镇在面向消亡。那么，有朝一日中国是否也同样难逃其命？就此，相伟指出，对于中国来说为了解决这一问题，应对的办法就是有重点地发展小城镇，而重点在于有特色，这就是特色小镇的来源。

此外，城乡关系作为城镇化或者现代化的一个重大命题，推进城乡发展一体化，使得我国城镇化率达到70%，那么未来将有10亿城市人口，4亿～5亿的农村人口，在空间上如何分布？

在城乡一体化的发展进程中，实现乡村聚落的现代化是战略选择之一，而特色小镇其本身也是为实现人的城镇化以及完成优质空间载体的具体实践之一。

根据我国的实际来看，未来人群将有序分布在超大型城市（城市群）、区域性中心城市、地级市、县城、乡镇、村庄以及特色小镇等空间载体内。而特色小镇这种聚居状态应该是完整的市镇体系必不可少的一部分，其“宜居、宜游、宜业”的属性将与大城市空间区别开来。

但是，结合特色小镇的国家战略定位来看，其本身不完全是浙江意义上的以特色产业和新兴产业为核心的平台，也包括特色小城镇，只不过，在新的发展背景下，特色小城镇的发展也应尊重市场驱动的理念。

从实践层面来讲，发改委实施“千企千镇工程”，就是通过搭建一个“一网一库（物联网和信息库）”的新平台，来实现企业和城镇结对子，用市场化的机制来开发特色小镇。

特色小镇的战略价值再认知

特色小镇作为中国新型城镇化发展进程中优化空间布局的重要载体之一，作为城乡一体化发展以及地方治理实践的重要组成部分，对公共属性的坚持是重要任务，其次是在市场机制之下的投资属性。在此背景下，如何更具体和细化地理解特色小镇对中国转型的综合价值，需要我们认真梳理，并在实践中不断总结经验和教训，以保证特色小镇的建设发展可持续，并在最大限度上避免资源浪费和历史文化资源的破坏等。

目前，就特色小镇的综合价值，我们基本的判断至少包括：

其一，特色小镇是有效推动城乡统筹的有效载体。随着城市发展规模扩大，城区与郊区之间的交通负荷过重，劳动力从乡村到城市单向化转移，同时城市郊区化现象严重，郊区基本生活配套设施不足，导致严重依赖于城市或市中心来满足工作、生活与娱乐的需求。同时，从历史根源来看，从“乡土中国”向现代化都市逐步发展过程中离不开小城镇，费孝通先生还用“人口蓄水池”来形容小城镇的人口截留作用。

而特色小镇作为一个优质的人居空间，通过在其所在地疏解一部分市民来此常住，并汇聚村落中人，农转非，就地实现人的城镇化，带动城乡统筹发展，并促进生产要素有效流动和配置。

其二，推动县域经济转型升级的资源配置平台。在城市群的建设过程中，县域经济和中小城镇的发展至关重要，运用市场化的机制打造特色小镇，推动产业和人口集聚。特色小镇从一开始就是开放式的与国际化的，尤其是嵌入到产业链当中，至少在产业链环节上是作为对县域经济发展提供资源导入和产品输出的配置平台之一。

其三，作为旅游目的地与集散地的特色小镇。特色小镇的文旅功能已成为标配，因此通过挖掘在地文化资源，带动全域旅游或塑造周边文化旅游产业生态，以此激活或联动分布在其周边的主打旅游业态的乡村或其他景区景点。如此，将其作为一个集散平台，既是目的地，也是集散地，这也是特色小镇对区域文旅产业发展的独特价值体现。

其四，特色小镇也是推动地方社会治理创新的有益探索。特色小镇这种聚居状态对于传统城市与乡土社会聚居状态无疑会产生改变，作为不再属于村落化或乡土社会中的人口结构，也非完全意义上的城市陌生化人口结构，对其在新型城镇化进程中的基层社会治理将会产生新的命题，仍然需要加以探索。

总之，中国特色小镇的故事已经展开，其目标是明确的，只是在达成目标的过程中，会出现一些问题，面对这些问题的出现，我们一方面需要从政策导向、行业监督、投资引导、文化保护等方面做出规范甚至约束，以最大可能确保特色小镇的发展在一个健康的道路上前进。但是，也不能因为一些问题的出现，全面否定特色小镇建设的战略价值和实践价值，可以想象，在未来的中国市镇体系当中，一定包括大量的特色小镇，也将是人口和产业集聚的优质的空间载体构成。