特朗普时期美国对外贸易政策与中美经贸关系

李国

摘要：从特朗普的竞选口号和美国政府所颁布的对外贸易议程来看，特朗普政府将进一步加强贸易保护主义措施，矮化世界贸易组织在处理国际贸易争端中的地位，强化美国国内贸易法在维系“公平贸易”中的作用，是一种典型的“单边主义”和“孤立主义”。特朗普的贸易理念和贸易政策的实施将对对中美经贸关系产生消极影响。

关键词：特朗普政府；对外贸易政策；中美经贸关系

就职半年来，特朗普总统的对外贸易政策虽然还具有很大的不确定性，但其基本理念和政策走向日趋明朗，贸易保护主义和逆全球化将成为美国本届政府对外贸易政策的基调，对特朗普时期美国对外贸易理念和中美贸易关系进行研究有着重要的现实意义。

一、特朗普时期美国对外贸易政策

特朗普在竞选中就大举贸易保护主义的旗帜，“美国优先”这一口号是特朗普赢得大选重要基础，也是其贸易政策的重要基石。在其竞选网站上，特朗普及其团队就将其贸易政策和主张总结为一下7个方面：（1）退出奥巴马政府力推的TPP；（2）指派强硬的贸易代表以维护美国工人的利益；（3）命令商务部确定外国违反贸易协定以危害美国工人利益的行为；（4）重新谈判北美自由贸易协定；（5）认定中国是汇率操纵国；（6）在WTO框架内起诉中国“不公平”贸易；（7）将使用法律赋予总统的权力以应对中国的不公平竞争。“中国牌”成为特朗普在竞选中打得最多的一副牌。美国贸易代表办公室2017年3月份提交的《2017年对外贸易政策议程》描绘了美国一段时间的对外贸易政策走向，《2017年对外贸易政策议程》的核心内容是寻求“更加公平的贸易”，为了达到这个目标，美国甚至将国内贸易法凌驾于WTO之上，“单边主义”和“孤立主义”在整个议程中得到了充分的体现。

（一）美国政府将被赋予更大的“贸易政策主权”

特朗普政府认为，以WTO为代表的多边贸易框架是美国遭受“不公平贸易”的制度原因，美国政府应该“保护美国贸易政策的主权”。特朗普引用WTO争端解决机制中（DSU）中的第3条和第19条，认为“世界贸易组织的裁决不能增加或者减少美国的权利和义务”，因此，“美国政府不直接受WTO裁决的限制”。特朗普政府的潜台词是：WTO的裁决是不公平的，因此，美国政府的贸易政策不应该受到WTO的限制。其实，WTO积极倡导的自由贸易和公平竞争原则充分体现了其对“公平贸易”的理解和认可。WTO认为，各国发展对外贸易部应该采取不公正的贸易手段进行竞争，尤其是不能以倾销和补贴的方式销售本国的商品。促进公平贸易的原则就是要抵制出口补贴和低价倾销产品以获取市场份额等“不公平”贸易行为，进而保证一个竞争性更强的多边贸易体系。WTO的争端解决机制是保证公平竞争的重要一环，其重要性主要表现在两个方面：强制管辖权和强制执行力。自入世后，中国充分尊重来之不易的多边贸易协定框架，对发达国家的反倾销和反补贴调查积极应诉，并充分利用争端解决机制，起诉其他国家以维护中国企业的合法利益，从效果来看，很大部分案件中国胜诉。在这样的背景下，特朗普政府的真实的意图不言而喻。

（二）更加严格地执行美国对外贸易相关法律

在《2017年对外贸易议程》 中，公开宣称“特朗普政府将不再容忍那些伤害到美国工人、农产主、牧民和服务业提供者和其他大、小型企业的不公平贸易做法”，在《议程》中，一再强调《1974年贸易法案》中的301条款赋予美国总统针对国外的“不公平贸易”采取报复行动和措施的权力。美国贸易代表办公室发布的 《2017年特别301条款报告》中，尽管承认中国在知识产权的保护方面取得了进步，但依然将中国列在“优先观察国名单”（Priority Watch List）中。报告认为中国在侵犯知识产权方面问题严重。除中国外，位列“优先观察国名单”的还有：阿尔及利亚、阿根廷、智利、印度、印度尼西亚、科威特、俄罗斯、乌克兰和委内瑞拉等国家。《特别301报告》为美国政府是否对知识产权侵权严重的国家是否采取报复措施提供了重要的指南。正如在前文中所说，“301条款”是美国政府针对损害美国贸易利益和商业利益的外国政府的行为、政策和做法进行调查、报复和制裁的手段，其本质是美国强权政治和单边主义做法在外贸领域的体现，利用贸易政策推行其价值观念的一种手段。可以预见的是，在将来的一段时间里，美国政府将进一步加强知识产权领域的执法力度。

（三）重启自由贸易协定谈判

在区域自由贸易安排中，美国遭受到诸多的“不公平”待遇，因此，退出TPP、宣布重新对北美自由贸易协定进行谈判成为特朗普对外贸易政策的首秀。由于成员众多和大量发展中国家的加入，美国对多边贸易框架（WTO）的“低效”倍感失望，奥巴马政府力推“高标准”的TPP以试图取代WTO。然而，特朗普总统上任伊始，便否定前任推出的TPP，一方面是履行其竞选的承诺，另一方面，显示出美国政府在单边主义的道路上又向前迈出了一大步。特朗普的竞选口号就是“美国优先”，其对外贸易理念的实质就是“狭隘的公平贸易”或者是“低阶的公平贸易”。奥巴马政府虽然不满于WTO的低效，不愿意受其藩篱，但尊重WTO的裁决结果；奥巴马总统在竞选中也提出来要重新谈判NAFTA条款，但在其最终贸易政策的实践过程中，却是“雷声大，雨点小”，最后是不了了之。但作为“体制外精英”的代表，特朗普特立独行的风格帮助他赢得了美国总统选举，同样的，他的行事的风格必然在其政策的制定和执行方面得到更加充分的体现，退出“巴黎协议”是这一风格的最新注释。可以预见的是，除非美国的对外政策遭受到重大的挫折，特朗普政府在“孤立主义”和“单边主义”的道路上越走越远。

二、特朗普时期中美经贸关系前瞻

正如美国学者大卫·F·费德勒在《特朗普总统、贸易政策及美国大战略：从共同优势到集体屠杀》一文中所说，“如果这种改变（终止特朗普所追求的单边和孤立主义）不发生，特朗普贸易政策将在全球范围造成政治和经济的破坏，这种集体性的破坏将以‘美国制造被人们永久铭记”。在当前，美国政府正扮演着一只闯进瓷器店的大象角色，對业已成型的国际政治经济秩序进行肆意破坏，尽管学界对特朗普贸易政策是否能够持续表示极大的怀疑，但这一政策的不确定性必然对中美经贸关系产生负面影响。

（一）中美貿易摩擦在今后一段时间里将进一步加剧

诚然，美国忌惮于中国上升的实力，爆发大规模的贸易战的可能性不大（学者张宇燕认为其概率低于5%）， 中美经贸将较长时间处于“斗而不破”的状态。中美贸易摩擦最主要的原因是美国对华贸易大量逆差。根据美国商务部的统计，中美贸易逆差肇始于1983年，到2000年美国对华贸易逆差达到838.33亿美元，中国取代日本，成为美国最大的贸易逆差来源国。2016年逆差额达到3470.4亿美元，是日本的5倍。根据特朗普的观点，对华贸易逆差，“抢走了大量美国就业”，因此，美国政府将采取更加有效和严厉的措施，以保护美国的就业。美国政府无视中美贸易的互补性，无视国际分工中，作为资本要素丰裕的国家，美国跨国公司所攫取到的巨额利益，无疑是一种饮鸩止渴的行为。以2009年为例，富士康参与苹果手机的生产给中国的贸易收支带来了20亿美元的进账，但这20亿美元中多数转移给美国等外国公司，中国从这一生产活动中获得的贸易收入只有7300万美元。特朗普政府的“单边主义”和“孤立主义”行为，最终由美国广大消费者和跨国公司买单，他们必然向特朗普政府施加巨大的压力。随着中欧关系越走越近，德国政府对给予中国“市场经济国际地位”做出积极的表态，有理由相信，特朗普贸易政策的实施将受到越来越大的国内和国际社会的掣肘。

（二）特别301条款和337条款将成为特朗普政府贸易保护主义的重要手段

中美贸易摩擦中，由于反倾销、反补贴措施程序复杂，而且需要到WTO“走程序”，尽管特朗普政府在《2017对外贸易议程》中强调美国的“贸易政策主权”，对美国而言，无需经过WTO的特别301条款和337条款预计将成为特朗普政府贸易保护主义的重要手段。如前文所述，美国将更加严格地实施国内贸易法，然而，由于中国在知识产权方面的立法日趋健全，美国将越来越多地利用“337条款”。由于该条款调查申请门槛低但制裁措施严厉，原告无需证明侵权产品对其造成损害即可提交申请；另外，“337”调查程序时间短（12—15个月），加上程序复杂、诉讼费用高等原因，我国中小企业往往放弃应诉。因此，“337”条款对我国企业，特别是从事代工贸易的企业影响极大。在特朗普政府贸易政策工具中，“337”条款将扮演越来越重要的角色。特别是2017年4月，中美首脑会谈中，特朗普总统明确表示，不会将中国认定为“汇率操纵国”，美国政府在中美贸易摩擦中的“王牌”就是所谓的知识产权问题了。

（三）中国出口环境将进一步恶化

当然，除去中美贸易摩擦可能会加剧之外，由于特朗普政府为了吸引美国制造业回流而降低美国企业的税收等产业政策的实施，中国所面临的出口环境将进一步恶化。近期以来，福耀玻璃、富士康公司选择在美投资设厂，反映出我国企业生产成本逐年提高，人口红利逐渐消失。根据波士顿全球制造业指数显示，我国的制造业成本指数已经达到美国的96%，成本优势微乎其微，中国企业在国际市场上将面临更加激烈的竞争。当然，对中国企业而言，抓住机会、迎接挑战，实施创新驱动发展战略，方是应对良策。

综上所述，特朗普政府对外贸易政策表现出更强烈的“单边主义”和“孤立主义”，强调结果的公平而忽视程序的公平。当然，作为一名精明的商人和“体制外精英”，特朗普的政策措施又具有极大的灵活性和务实性。特朗普政府政策的制定和实施将受到美国国内制度性、官僚体系、既得利益集团和民众的制约，其贸易政策的有效性和持续性将受到广泛的质疑。

参考文献：

[1]张宇燕. 特朗普的成功及其限度[J].国际经济评论，2017（2）

[2]Office of the United States Trade Representative .2017 Trade Policy Agenda and 2016AnnualReport of the President of the United States on the Trade Agreements Program[DB/OL].https：//ustr.gov/sites/default/ files/files/reports/2017/AnnualReport/AnnualReport2017.pdf.

[3]David P. Fidler. President Trump， Trade policy， and American Grand Strategy：From Common Advantage to Collective Carnage. [DB/OL] https：//papers.ssrn.com/ sol3/papers.cfm？abstract_id=2948199 by DP Fidler - 2017

[4]2017 Special 301 Report. [DB/OL] https：//ustr.gov/ issue-areas/intellectual-property/Special-301

[5]Donald J. Trumps 7 Point Plan to Rebuild the American Economy by Fighting for Free Trade Trump- Pence Campaign， [DB/OL] https：//www.donaldjtrump.com

[6]How Donald Trump Thinks About Trade， T HE E CONOMIST （November 9， 2016）， http：//www.economist.com/news/ united-states/21709921-americas-next-president-wants-pull-out-existing-trade-deals-and-put-future-ones.