规范PPP发展防系统性风险

郑旭

“进一步推进PPP规范发展工作，是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。”

作为一种创新的公共产品公共服务市场化、社会化供给方式，近年来，PPP（政府与社会资本合作）已成为地方政府极力推崇的改革与投资模式。然而，该模式在一路向前的同时，各种问题也随之浮出水面。

7月31日，财政部“进一步推进PPP规范发展工作座谈会”在京召开。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在会上指出，目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的風险触发点。为此，要按照中央有关要求，把防风险放在更加重要的位置上，防控地方政府债务过快上升，坚守不发生系统性风险的底线。

史耀斌列出当前PPP不规范发展的四大问题，即支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”。而造成上述问题的原因，他认为既有相关各方观念转变不到位的主观因素，又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以，不能只求速度、不求质量，否则可能会欲速则不达。”他说。

为此史耀斌强调，要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则，在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面，不折不扣地执行有关规定，坚持做规范的PPP项目。

单纯解决融资难题非PPP初心

“当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象，需要引起高度重视。”史耀斌指出，“我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资难题。”

在归纳、总结PPP发展不规范问题时，他认为，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

同时，对PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

不仅如此，他还认为，PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

值得一提的是，史耀斌指出，一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

对此，有业内人士就表示，由于PPP项目拥有一定的扶持政策，所以融资相对更为方便快捷，有部分开发商就会将纯商业化的项目包装成承担了公共职能的PPP项目，例如该项目的主要内容就是住宅，但在申报时，开发商将项目描述成体育场馆等公共运动类场所，同时在小范围内配建住宅，这样就能包装成具有公共职能的PPP项目，从而更快获得融资，但在实际建设时，开发商会将运动设施的规模相应减少，最终成为伪PPP项目。

把握PPP工作“四条线”

那么应该如何逐步解决现有问题，规范PPP发展？史耀斌认为，不能“眉毛胡子一把抓”。对此，他强调，下一步，各级财政部门在坚持规范发展的过程中，要重点把握好PPP工作的“四条线”。

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况，对项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目，也要包括未入库的项目，真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

史耀斌同时指出，进一步推进PPP规范发展工作，是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容，必须要压实责任、强化问责。对于借PPP变相举债的项目，地方政府要承担主体责任。

他强调，要强化财政部门管理责任，认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责，明确PPP不规范操作的负面清单，逐级细化责任范围和责任主体。

把“真PPP”放在第一位

尽管PPP发展目前还存在不规范问题，解决问题还需要突出重点、抓住关键，但史耀斌认为，要看到PPP发展总体形势是好的。

“在当前严控地方政府债务风险的形势下，部分地方政府和市场机构对PPP发展前景担忧，认为政府付费类PPP与政府购买服务一样，都属于被政策限制的范围。事实上，中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期內一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。”史耀斌说。

为此，他强调，应当抓住当前的发展机遇，继续坚定不移地推进PPP工作，进一步取得更大成绩，发挥更大的效益。

据《民生周刊》记者了解，此次座谈会之前，财政部等19个部委已经联合发出关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知。

按照通知要求，项目申报筛选注重激发市场活力，激励先进地区，突出行业破冰和引领带动效应，优先支持民营企业参与的项目，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全，以及旅游、文化、教育、体育、健康、养老等幸福产业的项目。

通知还要求已纳入全国PPP综合信息平台项目库的项目，不得采用建设—移交（BT）方式实施，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

通知强调，此次示范项目申报要求每个省份申报项目数量原则上不超过60个，各行业部委申报项目数量不超过5个。各省份以及各相关行业部委应于2017年8月25日前，提交书面申报报告和申报项目清单，并同时完成线上申报，逾期不予受理。

一位多次参加过财政部PPP示范项目评选的专家在接受媒体采访时透露，财政部第一批PPP示范项目30多个，第二批为200多个，第三批为500多个，第四批的示范项目数量应该还会继续增加。

尽管业内对第四批PPP示范项目数量增加的预期持乐观态度，但也有观点指出，对于进入财政部的PPP示范项目，并不是高枕无忧，“毕竟财政部对于PPP示范项目一直维持着‘有进有出的原则。”

有消息称，2017年4月，财政部金融司副司长董德刚在一次培训会上就曾公开表示，财政部将进一步加强市场环境建设，将严格执行PPP项目信息公开管理办法，加强项目全过程信息公开，引导市场规范发展。

随后，财政部PPP中心主任焦小平也在接受媒体采访时表示，第四批PPP示范项目会在遴选标准、程序和办法方面更加精准和严密，尽可能体现各方诉求，不会盲目追求数量规模，把做“真PPP”放在第一位。