基建项目工程变更成因及应对分析

陈翀

基建项目建设规模大，周期长，施工过程中遭遇的情况复杂，涉及工程、经济、法律等多专业和领域，受外界环境因素影响大，加之部分人为因素，具有较大不可预见性，工程变更在实施过程中通常难以避免。在实务过程中，基建项目变更产生的原因主要有以下几个方面：

（一）基建项目前期工作不严谨。

合理确定建设工程建设规模和投资，是开展后续工作的关键，将决定资金的筹措和计划的落实成效。而一些项目建设单位为加快项目推进速度，前期勘察不细致，可行性研究编制不严谨，导致与实际情况偏差较大，从而导致最终批复的概算不准确。

（二）工程实施过程中的内外部因素导致的变更。

工程设计、范围、施工条件和政策法规的变化都可能引起工程变更。工程设计变更指因建筑结构、功能等内容出现变化引起的变更；工程范围变更是由于工程实际建设较合同约定发生变动引起的变更；施工条件变化主要是由于不可抗力因素引起的地质条件、自然环境等发生变化，给工程施工增加的额外工程量；政策法规变更包括施工过程中税率、劳动法变化等引起的工程造价变化。以上种种基建工程建设过程中出现的情况很难完全预见，将导致施工合同无法覆盖建设过程中的变化。

（三）基建项目存在不合规操作。

基建项目发生频繁或重大变更有可能隐性提升合同价格，导致中标价低、决算价高的倒挂现象。许多施工单位在投标时以低价投标增加中标可能性，中标后以施工现场条件发生变化、施工技术工艺需要改善或施工材料需要增加、工人工资上涨等诸多理由提出工程变更需求，提升工程造价。因工程变更经常涉及隐蔽工程，给工程检查和验收带来一定困难。

面对基建项目从项目评估、设计到施工各环节涉及的工程变更，建设单位需要建立系统的审批程序，制定完善的响应流程，进行有效的监督制约，使工程变更管理制度化、规范化、程序化。

（一）强化基本建设前期工作。

基本建设前期工作是指从建设项目的立项申请、可行性研究、初步设计、概算到项目开工前所进行的一些列工作。建设单位要加强可行性研究、投资决策和初步设计阶段的投资控制，组织专业评审人员对项目进行论证；择优选择设计单位，要求设计方深入细致、规范严谨，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证；严格遵守主管部门批复核定的建设内容、规模、标准、概算总投资和其他控制性指标。项目概算一经批准一般不作调整，降低工程建设的随意性。

（二）规范工程变更管理程序。

工程变更在基建工程建设中具有普遍性，难以避免，因此要强化工程变更的管控措施。

首先，严格工程变更预算管控。基建项目预算应纳入单位总预算，按项目投资总预算和年度投资预算加强对基建支出的控制，对无预算和超预算的项目，必须先履行预算调整程序后再行支出。工程变更会引起工程造价的变化，应该将工程变更预算进行审核，合理控制工程变更成本。

其次，建立工程变更审批程序。申请和审批程序的规范是工程变更合理合规的基本保证。建设单位应按照工程变更的具体内容和金额大小，制定相应的管理权限和审批规则，对重大变更实行集体决策，拒絕执行无效的审批文件，使审批对工程变更起到真正的约束作用。

第三，合理预判可能发生的工程变更。在合同签订过程中，不要仅由基建部门与施工方洽谈，必要时可以邀请熟悉基建工程建设相关法律法规的法务部门，财会审计部门以及具有丰富实践经验的专家共同参与合同的制定，对工程施工中可能出现的问题进行合理预判，将解决方式和条款尽可能在合同中予以明确。例如约定采用工程量清单招标和计价模式，提前将后续可能的工程变更内容通过价量进行控制，以主合同既定的单价开展后续的变更，并通过签订补充协议的方式进行明确。

第四，加强工程变更的流程管理。聘请具有资质的监理公司负责对工程变更实施监督，由建设单位、监理单位和施工方共同签署工程变更签证，确保变更流程严格按照相关制度规定严格执行。加强对工程变更的验收，要求监理公司日常切实履行职责，重点检查施工内容与变更内容是否一致，隐蔽工程是否存在缺陷，必要时使用专业化检测仪器或聘请专家进行复核，以保证工程质量。

第五，进行工程变更的结算审计。工程竣工决算前，应将相应项目送审，评估造成工程变更的因素的合理性，检查工程变更审批手续的合规性，审查设计变更通知单、现场签证单等单据的充分性，结算依据的真实性以及变更工程量和单价计量的准确性。通过结算审计，核实施工企业真实作业量，保证建设单位、施工单位和建设单位的各方效益。

（三）重视后续梳理总结。

待项目竣工验收完成后，要对整个工程进行梳理，分析工程变更原因，处置方式，建立的管控手段，总结的经验教训等，出具工程变更分析报告，为以后类似工程建设管理工作提供积极参考。

基建项目工程变更管理是一个系统的工程，需要有关部门和人员共同分析管理工作中存在的不足，开拓有效的解决方法和措施，在实践过程中不断调整和优化，提升管理水平，才能更加有效地组织和管理好基建经费，充分发挥经费使用效益。