国有银行监管问题研究

周志成

【摘 要】 随着经济全球化，我国原有的银行监管机制不能满足经济发展的要求，国有银行监管改革随之而来。本文首先介绍国有银行监管的基本理论，如国有银行，银行监管等的基本概念，然后论述当前国有银行监管中出现的问题及解决的措施，最后对文章进行总结分析。

【关键词】 国有银行 监管机制 对策建议

一、国有银行监管的基本理论

（一）国有银行的内涵

对国有银行的定义，各个权威文件有不同的定义，被大家广为接受的定义是：国有银行是指国家或政府拥有控制权的商业银行。这里所指的控制包括国有独资的商业银行，或者国有控股的商业银行，当然也包括国家或政府虽然持股比例尚未达到控股程度，但是通过其他方式实际上具有控制权的商业银行。换句话说，政府实际上拥有对银行的控制权，能够通过直接或间接的方式对银行决策加以控制和影响，就在本文研究的国有银行范围内。国有银行的实际控制主体可以是政府、组成部门或直接控制的国有公司。提到国有银行，与之相对应的是一般商业银行，它指所有非国家或政府控制的商业银行，产权是私有的。需要特别注意的是，本文的研究范围只有国有商业银行，不包含政策性银行。

（二）银行监管

监管包括管制和监督两个方面。管制是指国家以经济管理的名义进行干预，监督指监察和督促被监管者是否违背监管的目标，并对违反者进行惩罚。对于银行监管，有广义概念和狭义概念，也有宏观概念和微观概念。广义上来说，银行监管指银行监管主体（如：政府监管当局、银行业自律组织等）对银行及与之相关的主体股东、董事以及其他参与银行交易的主体进行的监管。狭义的银行监管是指银行监管当局对银行的监管。从宏观上来讲，银行监管是政府对银行业的在货币政策、信贷政策及存款保险制度等方面的干预。微观角度的银行监管只有对银行自身（包括银行机构、业务活动及其他银行交易参与者）的行为进行管制与监督。本文研究范围是银行监管在狭义和微观的范畴，因此本文对银行监管的定义是银行监管当局对银行、其业务活动及其他银行交易参与者行为的监管。

（三）国有银行的监管目标

国有银行存在应该有其价值，即维护银行经营的安全性、高效性、稳定性与盈利性，规避金融风险。基于以上思想，国有银行制定以下监管目标：第一，维护我国金融体系的稳定与安全。在当今社会，金融业是我国重要经济命脉，银行业的安全和稳定对国民经济有着关键作用。第二，时时保护公众及存款人利益。银行承接储蓄业务，社会上大量资金都集合在银行，在储户信任银行的同时，银行也要承担保护公众和存款人利益的责任。第三，保证中央银行发布的货币政策等政策的推行与实施。在各个国家，货币政策是都宏观调控的主要手段之一，国有银行希望客户办理结算等各项业务，追求企业的最高利润，需要坚决贯彻落实国家央行各项金融政策。

二、国有银行监管中存在的问题

（一）缺乏有效的银行监管体系

一般来说，一个有效的银行监管体系应该包括三个部分：市场约束下的银行内部风险控制、政府监管和社会监督。在我国，银行业内部控制机制和外部监督机制相对薄弱，很难配合政府对国有银行的监管。首先，国有银行的产权制度，这导致内部控制机制无法完整建立。在我国，国有银行我国占据绝对控制权，但事实上，国家无法直接行使所有权，一般是由政府作为国家的代理人对国有银行进行管理，正是这样人格化的产权主体的缺失导致国有银行产权不明。在这样的背景下在，用来约束经营者行为的内部控制机制很难建立。其次，我国的社会监督发展缓慢，适合银行监管的社会中介机构缺乏。像会计师事务所和信用评级机构等规范的社会中介机构可以分担政府监管部门的工作，节省监管的成本，提高监管的效率。但是我国当前可以胜任该工作的社会中介机构很少，对国有银行的审计工作不熟悉，缺乏权威的评级机构。最后，社会公众的金融意识不强，也缺乏对银行监督的途径，因此对国有银行的公众监督难以形成。国有银行占据中国金融业大部分金融资源，几乎处于垄断地位，这使得公众一般选择这些国有银行，也难以对其进行有效监督。

（二）监管重点不突出，监管内容不完备

重视合规性监管，忽视风险监管。在我国，银行监管部门重视对国有银行的业务经营、业务操作是否合规。在市场开放度不高的计划经济时代，这种合规性监管有着重要作用，可以银行稳健经营。但是随着经济的发展，这种合规性监管已经不能满足新形式發展的需求，合规性监管的市场敏感度低，银行风险不能全面反映。风险监管能够及时识别和度量银行风险，遵循审慎监管的原则，应对银行风险，对当前的市场经济而言，风险监管具有合规性监管无法比拟的优点。

重市场准入监管，忽视持续发展监管。我国银行监管部门限制各类资本进入金融业，旨在保护国有银行的经营安全，但也在一定程度上限制了国有银行的发展，这都是银行监管部门过分重视市场准入监管的结果。但是银行监管部门对银行具体业务的跟踪和金融创新的监管略显不足。第一，对金融创新的监管机制不足；第二，银行风险受到央行的保护，这导致了降低了审慎经营动机，加大了高风险经营。第三，市场风险的不确定性降低了监管的有效性。

重人治轻法治。在经历了金融危机后，为了适应银行业发展的要求，对银行业监管的理念在改变。我国以人治为主的监管理念不再适应银行业的发展。一直以来，我国银行监管以行政管理为主，法律监管手段使用不足。虽然对我国银行监管的法律，如《银行监督管理法》、《人民银行法》和《商业银行法》等已经开始实施，但是可操作性差，执法不严，难以起到相应的作用。

（三）缺乏对监管者的监管

监管工作的重要参与者是监管者，因此监管者执行力的好坏直接影响着银行监管质量的高低。由于我国银行监管一直存在对监管者缺乏有效监管，但是又赋予其较大的权利的问题，因此导致：第一，监管者的权力大，对市场的干预又具有不确定性，难以估计，因此也很难形成理性的市场行为。第二，由于对监管者缺乏有效约束，政府从自身利益出发进行“寻租”行为，最终导致监管成为一种无效监管。在我国对监管者的监管不严，但是监管者和被监管者之间存在一定的利益关系，这对监管队伍的建设和防范都有不理影响，甚至会导致银行风险。在银行监管的多次改革中，政府坚持监管者会“执政为民”，导致了对监管者的监管没有落实。

（四）各机构之间缺乏配合

我国金融业的发展一直遵循分业经营、分业监管的原则。分业监管的优势在于加强了对金融领域各部门的专业监管，可以防范风险。近些年，国际金融越来越向着混业经营的方向发展，为了顺应发展潮流，我国国有银行也向着混业经营的方向发展。在当前发展背景下，分业监管容易忽略对某些领域的监管，造成监管责任不明或者重复监管，提高监管的成本。此外，银行监管部门和财政、税务等部门之间缺乏协调，政策措施相互抵触重叠，大大降低了监管效率，增加了监管成本，形成了较多的监管漏洞，为银行提供了监管套利的契机。

三、完善国有银行监管的对策建议

（一）构建科学的银行监管体系

借鉴世界银行的发展历史：银行业越发展，银行业的监管也越重要。但是，我国银行监管理论的发展明显落后于监管实践，这严重限制了我国银行监管的发展，制约了银行监管的水平。因此，虽则我国银行的国际化和银行监管的现代化，我国应该加强对银行监管理论的系统研究，致力于形成一套相对完整的适合我国使用的监管理论体系，以便时事有效的指导我国银行监管实践。

（二）健全法律法规，实现依法监管

我国不仅应该重视人治，还应该重视法治。首先，银行監管法律制度必须要完善。随着经济全球化。我国积极加入WTO，但是随之面临的问题也不断产生。最主要的问题是我国部分法律与国际准则相冲击，应该对我国现行法律进行修改完善，尽快与国际准则接轨，加速我国银行业发展。其次，加强银行监管执法建设。监管法律的制定尤为重要，但是如果不能严格执行，那么将如同虚设。在我国，有法不依和执法不严的现象较多，司法和执法部门对金融行业健康运行的护航作用没有落实到位。为了使监管法律法规能够更好的贯彻执行，各级监管部门应该设立独立的法制工作机构，履行行政救济和司法救济的职能，并在一定程度上为银行监管提供全面法律服务，如查处非法金融业活动、办理行政复议和行政诉讼等。

（三）深化银行体制改革，加强内部控制

无论是防范单个银行的金融风险，还是系统性金融风险，内部控制都是基础。银行内部控制是指为了实现银行的经营目标，制定一系列的制度和方程序，对可能的风险进行防范、控制、监督和纠正的机制。加强国有银行内部控制的监管，应该从以下两个方面入手：第一，深化产权制度改革，打造内部控制平台。为了实现这个目标，首先应该对银行股份制进行改造，改变传统的国有产权制度，建立能够与市场经济相适应的法人产权制度。其次应该建立良好的公司治理结构。在明确各方面权责关系后，建立规范的股东大会、董事会和监事会制度，维护股东的权利，对企业进行良好的治理。第二，建立科学的内部控制体系，从以下四个方面进行：科学的设置内控节点，形成制度制衡；建立严格授权、授信制度；形成动态的风险评估系统；最后贯彻人本管理，实现有效内控。

四、结论

自2007年开始我国银行业面向外资全面开放，传统的银行监管存在诸多不足，无法适应新的挑战，国有银行开始进行体制改革，因此国有银行监管问题变得尤为重要。本文通过提供银行监管的基本理论背景，如国有银行、银行监管等的概念以及银行监管的目标，然后分析我国国有银行监管中存在的问题、提出有效监管举措，勾勒了我国国有银行监管的现状及发展趋向。文本坚持深化银行监管改革，更新银行监管理念，加快国有银行改革，形成良性互动的监管机制，一定能给银行业的发展提供自由空间。

【参考文献】

[1] 石磊译.银行监管[M].上海：复旦大学出版社，2002（5）：10.

[2] 乔飞鸽.我国商业银行的监管现状及其政策选择[J].浙江金融，2006（8）：24.