城市规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响研究

梁彩虹+++安军生

摘要：城市规划对住宅、工业、商业用地的扩张均有显著性的影响，土地规划对住宅用地的开发有正影响，但对工业、商业、采矿用地扩张实施效果不佳。在住宅用地模型中，虽然土地规划和城市规划均对用地扩张有显著的正作用，但土地规划因子的系数远大于城市规划，说明在住宅用地扩张过程中土地规划发挥了更重要的作用。各项规划在今后制定和执行的过程中应有相应的调整，突出不同规划在土地用途管制中的对应职责。

关键词：城市规划；土地规划；城市建设；用地扩张；影响

引言

城市化进程中日趋剧烈的土地利用变化是影响地区乃至全球社会经济发展及生态稳定的重要因素。近半个世纪以来，大部分地区尤其是发展中国家经历了快速的城市化过程，大城市、超大城市不断涌现，由无序城市蔓延所导致的区域社会经济、生态问题频发 。如何有效控制城市扩张，防治区域社会经济及生态环境乱局，寻求可持续城市发展路径已成为当前城市研究的重要内容。

一、中国城市建设用地扩张存在的主要问题

（一）无序蔓延

20世纪80年代以来，中国城市建设用地与经济社会的快速发展相一致。新城新区的无序扩张蔓延，动辄几百km 2 甚至上千km 2 ，占地面积过大，存在冒进式扩张的危险，进一步助长了城市蔓延。不可否认，这种快速扩张为支撑经济快速发展、满足城市居民的社会需求提供了保障。但同时也带来了相应的社会经济和生态环境问题，加剧了城市病（人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等）的发生。此外，还存在已有建设用地利用强度偏低、容积率不高和土地经济效益产出偏低等一系列问题。

（二）城镇化和经济增长过于依赖建设用地

随着城镇化的推进，城市建设用地快速增加的趋势不仅在短期内无法避免，而且也不会得到有效遏制。经济增长和建设用地扩展间仍存在较强的耦合关系，全面的解耦过程仍未实现。基于政绩的考虑和对土地财政的依赖，短期内地方发展经济对建设用地仍将保持大量的需求，二者的关系仍需综合权衡，从而也增加了建设用地管控的难度。

（三）结构不协调，降低了利用效率

虽然，近年来中国城市建设用地结构并未发生显著变化，但其整体结构仍需不断调整和优化。其中一个突出问题是：居住、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例已经处于合理区间范围的边缘。同时，用地结构也存在“两低两高”现象，即绿地和道路广场占用比例偏低，居住和工业用地占用比例较高。这种用地结构导致居住和工业用地供过于求，并且加剧了土地的闲置、低效利用，而其他用地供不应求，无法满足正常的社会经济发需求。

二、中国城市建设用地调控的对策建议

（一）防范无序扩张蔓延

针对我国当前的城市无序扩张蔓延问题，必须综合运用多种调控手段和措施。首先是科学划定城市增长边界。应对城市增长科学设限、划定增长红线，并将城市规划由扩张性规划向限定城市增长边界规划转变是调控的重心之一。其次是充分发掘建设用地的内部潜力，鼓励进行旧城改造和土地置换，合理运用土地增减挂钩机制，为城市建设提供适度的用地保障。同时在地价政策、税收政策、信贷政策上给利用存量土地进行建设以优惠，降低其建设成本，坚决查处土地闲置行为，突出解决“圈而不用”等现象，提高土地利用效率。再次，城市内部还需要合理利用城市地上空间和地下空间，提高三维空间利用效率，实现城市建设用地集约高效发展。

（二）优化城市建设用地结构和功能

应对城市建设用地结构和功能问题，进一步提升城市规划的科学性，突出强制性和控制性指标内容，有效配置城市各类土地资源，强调土地的混合使用和密集开发策略，集中紧凑规划城市建设用地，形成精明增长的城市发展模式。随着城市发展对城市功能多样化需求的不断增加，表征城市功能的实体空间 — —城市用地也需逐步增加其多样化水平。新城新区建设需积极推进产城融合发展，增加基础设施和公共服务设施配套，实现用地功能的均衡协调，克服城市病。旧城改造需增加绿地、广场等公共空间，实现用地功能的总体均衡，满足居民生活需求。

（三）差别化的建设用地调控措施

通过分析发现，中国不同区域、省域和不同等级城市建设用地在面积、结构和增速上都存在较大的差异。因此，建议针对不同区域、省域和不同规模等级的城市，量身制作差别化的城市扩张管治与用地调控措施。同时，城市规模等级也是城市扩张需要考虑的问题之一。城市建设用地控制目标应该针对超大城市和特大城市，要制订出最严格的控制总量措施，倒逼其盘活存量，更新现量，推动城市有机更新和精明增长。总之，针对不同区域和不同规模等级的城市，因地因城制宜、因类优化、合理地制定出差异化的调控政策措施，确保每个城市的建设用地保持一個合理的总量和速度增长指标。

三、城市规划和土地规划与城市建设用地扩张

首先，国民经济和社会发展规划作为其他政策制定的上位规划，其对社会经济的预期是其他规划编制的基础，为土地使用指标和空间布局提供基本方向。土地规划中自上而下的用地指标和城市规划中建设用地指标需要跟经济发展和人口增长结合起来，社会经济发展迅速的地区对土地的需求量往往较大，新增建设用地指标就可以有所偏重，当然也要同时考虑到自然环境的可承载状况。其次，土地规划和城市规划都涉及到了用地的空间布局，应明确各自的分工职责。前面提到过，土地规划重点关注的是耕地的总量保持和建设用地的控制，而城市规划关注城市地区用地类型的划分。社会的发展提高了人们对空间的需求，很多城市的建成区面积盲目扩大，我们要对建设用地扩张的总量加以控制。具体而言，通过土地规划划定人类生产生活活动可占用空间的外边框，避免建设用地无休止的蔓延；继而借助城市规划对城市区域进行再次细化，按照土地不同的发展潜力和现状设定用途，实现土地利用的高效集约性。城市规划在确定城市建设用地布局的基础上，提出城市近期建设项目，建立项目库，以适应城市建设投资多元化的需要。最后，规划编制具有适度弹性，像上轮土地规划编制历时七八年的现象应当避免。在规划编制、实施、修改等过程要做到牵一发而动全身，环环相扣。三规编制的过程中存在颇多协调性不高的环节应当得到大家的注意，需要在今后的工作中一一改善。

结语

尽管土地管理法对土地规划做出了原则性规定，明确了其法律地位，但是在规划实施的日常操作规范等方面规定不明确，相关法律法规今后仍需要改进。开发者面对违法用地的成本低于合法用地成本时会选择在满足规划要求的情况下进行开发，也可能会导致规划的实施效果下降。结合上述的规划编制思路，若城市规划的修编还只是单纯的就城市规划改城市规划，从短期内看来可能是可行的，但是从长期的规划体系完整性来讲效果必然将是有限的。根本性的解决方案是按照"社会经济发展规划 - 土地规划 - 城市规划"的系统思维进行规划政策梳理。

参考文献

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