转移支付对促进地方公共服务均等化的效应分析

◇陈 园

转移支付对促进地方公共服务均等化的效应分析

◇陈 园

中央转移支付对地方财政具有十分重要影响，同时也影响着地方公共投入发展水平，在精准扶贫及分税体制改革的影响下，中央对地方财政的扶持力度越来越大，地方财政在获得中央大力扶持后对本地区公共服务基础设施的建设及效应如何？本文以江西省为例，探讨中央转移支付与地区间公共服务均等化的关系，结果表明，地方政府财政自给能力的低下，征税积极性的下降是导致中央对地方财政转移支付效率低下的重要原因之一。在典型的快马加鞭型财政分配体制下，地方政府实际在鼓励地区差异的扩大，其省内转移支付均等化的效应并不乐观，应着重整体的共同发展，而不是一味地追求少数县区的快速增长。

转移支付；地方公共服务均等化；征税积极性

江西省位于中国中部，经济水平位于全国第九，与其他许多省份一样，江西省的财政存在着纵向和横向上的不均衡现象，地方财政发展不均衡。其中，分税制的实施在一定程度上强化了社会资源分配的这种不均衡；原因分析显示，江西省本级财政集中能力较弱是加剧这种不平衡的重要原因。多年以来，江西省本级财政收入占本省GDP的比重不到百分之十，使得省政府对本省的经济和社会的调控能力也相对较弱。财政能力的不足使上级政府聚焦于开源节流，缩减开支。然而，地方政府致力于要使本级收入尽可能的最大化，又要让支出尽量节省。因此，下级政府成为提供公共服务的主要力量。

一、江西省内各地区经济指标分析

江西省国内生产总值（GDP）达到16723.8亿元，而全省人均GDP为36819.05元，低于全国平均水平，从各地级市来看，南昌、赣州和九江GDP总量领先，分别为4000.01亿元、1973.87亿元和1902.68亿元；可是从人均GDP来看，新余、南昌和鹰潭位列前三，新余市人均GDP为81564.44元，折合13095.57美元，南昌市人均GDP为12255.66美元，鹰潭市人均GDP为8943.56美元。赣州市人均GDP最低，为3725.12美元。这表明在江西省内部存在的地区差异和不平衡导致不能单方面的靠某一项经济指标来进行财政转移支付和补贴。

二、江西省对各地方转移支付情况分析

根据《江西财政基本情况》的数据，2015年江西省对市县税收返还和和转移支付达到了1398.8亿元，同比增长了5.2%，其中一般性转移支付达806亿元，同比增长18%，专项转移支付542亿元，同比下降了9.2%，全局来看，一般性转移支付和专项转移支付的投入力度相差不大，可是一般性转移支付所占转移支付总量的比例却没有达到60%。

针对中央政府的财政转移资金，省政府是如何安排的呢？江西省对赣州市下达的两项转移支付资金总量是最大的，遥遥领先其他地级市，两项相加，基本达到了160亿元，扶持力度非常大。之后是上饶市和吉安市，转移支付总量达到了112亿元和88亿元。相对而言，景德镇市、九江市、萍乡市和鹰潭市转移支付两项相加分别是20亿元、27亿元、19亿元和20亿元，和赣州相比，相差较大，由此，长期以来，可能加大江西省地级市的地区发展不平衡，综上，江西省目前处于全国欠发达省份中各地级市发展较不平衡的省份。

三、财政均等化转移支付与地方财政征税积极性的关系

在国内，目前地区间财政转移支付的手段主要是依靠专项转移支付，在进行精准扶贫后，对有些地区的专项转移支付资金更是增长了数倍。然而专项转移支付与地方财力水平之间的关系并不是十分的稳定，在现实生活中，地方的财政政策导致税源的流动，并不一定会引起获得的转移支付上的重大变化，其中，财政收入已经成为上级政府对下级官员的考核指标的，重要的指标，并且在短期内，地方的征税能力不会出现突变，所以，根据地区间税负水平来看，存在着一种分离均衡的格局：转移支付水平与地区的征税积极性存在着负相关的关系，即净补助率越高的地区，其征税积极性会降低。

首先，由于中央财政转移支付比例的不断增加，地方财政总量也不断地增加，然而地方财政的增长速度却逐年下降，表明在一定程度上，财政转移支付阻碍了经济欠发达地区的征税积极性，同时，也可能由于地方税收收入的创造性较弱，在实际中，存在着大量需要政府公开资助的基本财政支出，在这种情况下，中央政府不得不加大对地方财政的转移支付支出。

四、存在的问题和建议

1.存在问题

通过上述全方位的对比显示出，江西省的财政分配制度是典型的“快马加鞭型”，快马加鞭型财政分配是指中间层级政府财政收入上是集权的，但非常遗憾的是，集中起来的财力并不是全用于再分配，基本用与对原本富足的县区发展，促使原本富足的县区加速发展，而原本不太富足的县区扶持力度小，加速地区发展的不平衡，没有将转移支付对促进地方公共服务均衡的效应发挥出来，存在着以下几个问题：

转移支付力度不够和管理的混乱：由于中央近年来的大力扶持，江西省地方财政的自给度比较低，与县区所需要的资金相比，虽然对下级政府的转移支付资金连年上涨，还是不够的，对于专项转移支付资金，江西省支付的资金较为分散，很多项目都涵盖了，却都没有得到显著的成效，由于监管力度上难度的加大，容易出现虚报和挪用等情况，且政府在执行起来也较为困难，阻碍了目标的顺利实施。

政府间支出规模的不合理：政府财政支出的规模与地区人均净转移支付呈现出正相关的关系，显示出江西省的财政支出呈现不合理状态，不仅行政支出不断增加，还要为不断扩张的政府规模买单，严重挤占了公共服务支出的资金。同时各级政府在财权和事权上的不统一，例如由县乡级政府承担的公共服务供应的事权，社会保障等有市级政府承担，而有些特别的例如计划生育却分配给地级政府，导致地级政府开支不断扩大，规模不合理。

缺乏科学合理的绩效评估体系：转移支付资金的不断扩大使得政府重心放在如何对下级的投入中，而忽略对绩效评估体系的构建，反馈机制不健全导致中央能到的信息非常少，难以对地方进行财政支出效率的分析和评价，均等化效果难以考核。

2.建议

建立财政分配均衡化制度：常年来存在的地区间经济发展不平衡应尽快打破，由于地缘因素导致的经济落后要尽快找到出路，除了对地方的财政转移，同时加大对地区指引和政策优惠，努力减少地区间的不平衡，实现共同发展。

规范地方转移支付制度：对于专项转移支付和一般性转移支付的比例进行合理化配置，规范一般性转移支付的作用，划定相应的范围，促进一般性转移支付实现其功能。对于专项转移支付，要特别注意一定时期内投入的项目数量，有重点地进行规划和安排。

努力构建具有激励效应的财政转移支付体系：持续关注地方财政收入增长速度，调查研究影响因素，同时充分利用一般性转移支付和专项转移支付的优点，调动地方征税积极性，合理优化征税规模，在征收环节减少干预。

建立健全绩效评估体系：集中利用数据库数据，对财政体系内存在的主要绩效指标进行设计，同时利用社会监督等大众监督等模式，在相应时间内规定向公众公示财政支出的主要流向，推进财政信息公开合理化。

[1]周美多.省内转移支付均等化效应研究——政府间财政分配行为的视角[J].公共行政评论，2010(02).

[2]付文林.均等化转移支付与地方财政行为激励探究[J].财政与贸易经济，2010（06）.

（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.018