湘潭市区域建设用地节约集约利用评价理想值探讨

易 浪

（湖南万源评估咨询有限公司，湖南·长沙 410011）

湘潭市区域建设用地节约集约利用评价理想值探讨

易 浪

（湖南万源评估咨询有限公司，湖南·长沙 410011）

以湘潭市区域建设用地为例，在参考国土资源部《建设用地节约集约利用评价规程》的基础上，构建湘潭市区域建设用地节约集约利用评价的指标体系；针对当前区域建设用地节约集约利用评价指标理想值研究不足的实际情况，采用规划目标值法、发展趋势分析法等方法确定湘潭市区域建设用地节约集约利用评价各指标理想值；通过了解湘潭市区域土地利用现状和经济发展趋势，结合多种方法来确定评价指标理想值，有利于减少主观因素造成的干扰。该方法能准确反映湘潭市区域建设用地节约集约利用水平，更具科学性、客观性和引导性。

建设用地；土地利用评价；指标体系；理想值

城市是城镇化和工业化集聚发展的空间实体形态，城市建设用地是城镇化和工业化过程中生产建设活动的重要载体[1～3]。城市建设用地的节约集约利用状况侧面反映出城镇化、工业化的发展水平，影响城市的发展质量、效率水平和功能发挥，决定了其持续发展能力。国土资源部发布的《建设用地节约集约利用评价规程》为区域建设用地节约集约利用评价提供了技术指导和依据。区域建设用地节约集约利用评价其目的在于全面掌握城市建设用地节约集约利用状况、潜力规模与空间分布及变化趋势，因此评价标准的制定尤为重要[4～8]。评价指标的理想值是对建设用地集约利用程度评判的标准，指标理想值的确定既是关键点也是难点，因此理想值确定的合理性将影响评价结果的真实性和科学性，如不能准确反映区域建设用地利用状况，将失去评价意义[9,10]。由于各地区发展水平和现状条件的差异，以及政府决策倾向、发展重点的不同，导致区域建设用地节约集约利用评价理想值不具有普遍性，统一标准的难以制定。

因此，本文结合湘潭市区域建设用地节约集约利用评价研究实践，进行区域建设用地节约集约利用评价指标理想值的实证研究，探讨各评价指标理想值的确定方法，并制定各指标的理想值，为合理地评价湘潭市区域建设用地集约利用程度做出贡献，并为国土土地管理部门的科学决策提供实证依据。

1 研究区概况

湘潭市地处湖南省中偏东部，湘江中下游，与长沙、株洲共同构成湖南省政治、经济、文化最发达的“金三角”城市群[11]。湘潭地跨东经11158～11305，北纬2721～2805；东接株洲，南靠衡阳，西邻娄底，北界长沙，东西横宽108km，南北纵长81km，土地总面积5006.5km2。2015年湘潭市地区生产总值1703.1亿元，比上年增长9.6%。

2 方法与数据

评价对象为湘潭市区域内的全部建设用地，区域土地总面积为500581.45hm2，其中建设用地面积为79637.98hm2。在湘潭市域尺度上构建区域建设用地集约利用评价指标体系，采用规划目标值法等方法综合确定2015年12月31日评价时点的理想值。统计数据主要来源于2011～2016年的《湘潭市统计年鉴》，土地利用现状调查数据来源于湘潭市国土资源局提供的2010～2015年的土地利用现状变更调查数据。土地供应数据采用土地市场动态监测与监管系统导出的数据。

3 评价指标体系

以节约集约用地原则为指导，基于建设用地普查评价工作内涵的界定，根据《城市建设用地节约集约利用评价手册》，湘潭市城市建设用地节约集约利用评价指标体系由指数、分指数和指标三个层次构成。本文从利用强度指数（UII）、增长耗地指数（GCI）、用地弹性指数（EI）和管理绩效指数（API）5个方面构建评价指标体系，见表1。

表1 区域建设用地节约集约利用状况定量评价指标体系Table 1 The regional construction land conservation and intensive use of ____quantitative evaluation index system

4 理想值分析与确定

目前理想值确定主要有专家咨询法、文件资料法、发展趋势法、最大（小）值法、目标值法、平均值法等[12～16]。湘潭市城市建设用地节约集约利用评价指标理想值依照节约集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方相关标准的基础上，依据土地利用规划所确定的控制目标、上级分解下达的节约集约用地管理目标、湖南省或湘潭市平均状况、湘潭市下辖各县市区相关指标现状值，采用专家咨询等方法综合确定。

4.1 利用强度指数

增长耗地指数主要由城乡建设用地人口密度、建设用地地均固定资产投资和建设用地地均地区生产总值3个方面反映。

（1）城乡建设用地人口密度

城乡建设用地人口密度指基准年的常住总人口规模与城乡建设用地总面积的比值，反映评价时点土地承载人口总量的能力，属正向相关指标。该指标理想值采用规划目标值法和发展趋势分析法的基础上，咨询有关专家综合确定。

《湘潭市城市总体规划（2008～2020）》中规划2010年湘潭市总人口为300万人，2020年为340万人，《湘潭市域规划（2008～2020）》中规划2020年湘潭市总人口为340万人，均较好地体现了“两型”社会建设时期湘潭市人口快速集聚的趋势，因此确定2020年湘潭市总人口为340万。根据《湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）》中确定的湘潭市土地利用主要调控指标，2020年湘潭市城乡建设用地规模为63197hm2。根据城乡建设用地人口密度公式计算得到城乡建设用地人口密度的目标值为5380 人/km2。

发展趋势分析法是通过查阅《湘潭市统计年鉴》获取2010～2015年湘潭市常住人口数据，选用一元线性回归方法预测2020年人口数据，拟合R2为0.9939，因此2020年湘潭市人口预测值为290.07万人；根据《湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）》中确定的湘潭市土地利用主要调控指标，2020年湘潭市城乡建设用地规模为63197hm2；根据城乡建设用地人口密度的计算公式，该指标理想值为4590人/ km2。

城乡建设用地人口密度属正向相关指标，指标理想值原则上愈大愈佳，为了提高建设用地地均固定资产投资的效益，因此结合规划目标值法和发展趋势分析法，咨询有关专家意见后最终确定城乡建设用地人口密度的理想值为5380万元/km2。

（2）建设用地地均固定资产投资

建设用地地均固定资产投资属正向相关指标，反映评价时点土地投入状况，该指标理想值采用规划目标值法和平均值法的基础上，咨询有关专家综合确定。

根据《湘潭市土地利用总体规划（2006～2020年）》，湘潭市到2020年规划建设用地面积控制在81365hm2。“十二五”期间，湘潭市地区生产总值由2010年的894亿元增加到2015年的1703.1亿元，年均增长11.6%；五年累计完成固定资产投资6068亿元，年均增长30.4%。根据《湘潭市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，规划“十三五”期间湘潭市地区生产总值年均增长9%以上，固定资产投资年均增长15%。根据湖南省统计局发布数据，2015年湘潭市GDP增速已回落到9.6%，因此将湘潭市2016～2020年GDP年均增长速度设置为9%，湘潭市2016～2020年固定资产投资年均增长速度设置为15%。由此以2015年湘潭市GDP和固定资产投资为基础，推算出2020年湘潭市GDP总量和固定资产投资分别为2620.43亿元和3631.3亿元。根据建设用地地均固定资产投资公式计算得到建设用地地均固定资产投资的规划目标值为44629.75万元/km2。

经测算2011～2015年，湘潭市固定资产投资占GDP比率分别为：57.84%、69.70%、84.19%、92.15%和105.99%，平均值为81.97%，根据湘潭市近5年固定资产投资额与GDP比值的平均状况，由此预测2020年湘潭市固定资产投资规模为2620.43亿元×81.97%=2147.97亿元，根据建设用地地均固定资产投资公式计算得到建设用地地均固定资产投资的目标值为26399.12万元/km2。

建设用地地均固定资产投资属正向相关指标，指标理想值原则上愈大愈佳，与此同时2015年湘潭市建设用地地均固定资产投资为22607.08万元/km2。为了提高建设用地地均固定资产投资的效益，因此确定建设用地地均固定资产投资的理想值为44629.75万元/km2。

（3）建设用地地均地区生产总值

建设用地地均地区生产总值属正向相关指标，反映评价时点土地产出效益状况和土地承载经济总量的能。结合湘潭市国民经济发展相关规划以及经济发展的实际情况，我们确定未来湘潭市GDP年均增长率为9%，以2015年的GDP为基础从而推算出2020年地区生产总值为2620.43亿元。根据《湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）》中确定的湘潭市土地利用主要调控指标，2020年湘潭市建设用地总规模为81365hm2。根据建设用地地均地区生产总值计算公式，得到2020年建设用地地均地区生产总值目标值为32205.86万元/km2。

4.2 增长耗地指数

增长耗地指数主要由单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值耗地下降率、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量和单位固定资产投资消耗新增建设用地量4个方面反映。

（1）单位人口增长消耗新增城乡建设用地量

单位人口增长消耗新增城乡建设用地量是反映人口增长消耗的新增城乡建设用地状况，属反向相关指标，采用目标值法和发展趋势分析法综合确定。

发展趋势分析法是通过查阅《湘潭市统计年鉴》获取2010～2015年湘潭市常住人口数据和城乡建设用地数据，采用一元线性回归方法预测2020年人口和城乡建设用地的预测值分别为290.07万人和68758.31hm2，2010年人口和城乡建设用地分别为275.22万人和61812.96hm2；根据单位人口增长消耗新增城乡建设用地量的计算公式，该指标理想值为467.70m2/人。

根据《湘潭市城市总体规划（2008～2020）》和《湖南省湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）》，规划2010年和2020年湘潭市总人口分别300万人和340万人，而2010年和2020年湖南省省级规划下达的湘潭市城乡建设用地规模分别为57994hm2和63197hm2。根据位人口增长消耗新增城乡建设用地量计算公式，计算得到单位人口增长消耗新增城乡建设用地量为301.95m2/人。

单位人口增长消耗新增城乡建设用地量属反向相关指标，指标理想值原则上越小越佳，因此结合发展趋势分析法和目标值法，最终确定单位人口增长消耗新增城乡建设用地量理想值为301.95m2/人。

（2）单位地区生产总值耗地下降率

单位地区生产总值耗地下降率是反映经济增长耗地下降的速率，属正向相关指标。湖南省逐级分解下达给湘潭市的“十二五”期间单位地区生产总值耗地下降率目标任务为30.11%，通过目标任务推算湘潭市年均单位地区生产总值耗地下降率为6.80%，而湘潭市整体单位地区生产总值耗地下降率为8.68%，已远远超过了湖南省下达的下降目标。而从《湘潭市城市总体规划（2010～2020年）》可知，湘潭市城市总体规划指标体系中对湘潭市单位地区生产总值耗地下降率做了约束性规定，规定2016～2020年湘潭市单位地区生产总值耗地下降率为9%，因此确定单位地区生产总值耗地下降率的理想值为9%。

（3）单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量

单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量是反映经济增长消耗的新增建设用地状况，属反向相关指标，采用极值法和规划目标值法综合确定。根据《湘潭市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中对单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量做了约束性的规定，其区间为0.4445～0.3067km2/亿元，利用极值法取最小值为理想值，则理想值为30.67m2/万元。

2020年湘潭市区域整体地区生产总值预测值为2620.43亿元，2010年湘潭市区域整体地区生产总值为894亿元，土地利用总体规划确定2010～2020年湘潭市新增建设用地规模控制在12078hm2，由此计算出单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量的规划目标值为6.70m2/万元。综合分析规划目标值法与极值法确定的理想值，同时考虑湘潭市单位地区生产总值消耗新增建设用地量区间从0.4445～0.3067km2/亿元波动幅度较大，并且单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量属反向相关指标，指标理想值原则上越小越佳，因此通过专家咨询，最终确定单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量的理想值为6.70m2/万元。

（4）单位固定资产投资消耗新增建设用地量

单位固定资产投资消耗新增建设用地量是反映单位投资消耗的新增建设用地状况，属反向相关指标，规划目标值法确定。根据《湘潭市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，规划“十三五”期间湘潭市固定资产投资年均增长15%，因此2010～2020年间湘潭市全社会固定资产投资累计总额将达到20699.61亿元，土地利用总体规划确定的2010～2020年新增建设用规模控制为12078hm2，由此计算单位固定资产投资消耗新增建设用地量规划目标值0.58m2/万元。

4.3 用地弹性指数

用地弹性指数主要由人口与城乡建设用地增长弹性系数和地区生产总值与建设用地增长弹性系数方面反映。

（1）人口与城乡建设用地增长弹性系数

人口与城乡建设用地增长弹性系数属于正向相关指标，反映建设用地消耗与自身社会发展的协调程度。通过2011～2015年的湘潭市统计年鉴和变更调查数据成果收集人口和城乡建设用地现状数据，根据指标含义计算2015年湘潭市和下辖县市区的现状值，2015年湘潭市人口与城乡建设用地增长弹性系数指标现状值为0.57，2015年湘潭市下辖县市区人口与城乡建设用地增长弹性系数现状值的1/4分位数法得出的理想值为1.31。与此同时《标准规范》中提到人口与城乡建设用地增长弹性系数理想值确定以湘潭市指标现状值为基础，结合其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定，原则上不低于1.0。结合相关专家意见以及湘潭市实际情况，综合考虑确定人口与城乡建设用地增长弹性系数的理想值为1.0。

（2）地区生产总值与建设用地增长弹性系数

地区生产总值与建设用地增长弹性系数属于正向相关指标，反映建设用地消耗与自身经济发展的协调程度。根据《湘潭市土地利用总体规划（2006～2020）》中确定的湘潭市土地利用主要调控指标，2010至2020年湘潭市新增建设用地规模为12078hm2，因此可知建设用地增长率为16%。根据《湘潭市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，规划“十三五”期间湘潭市地区生产总值年均增长9%以上，由此可知2010年至2020年湘潭市GDP增长率为193%，通过计算公式得出地区生产总值与建设用地增长弹性系数理想值为12.06。

4.4 管理绩效指数

管理绩效指数主要由城市存量土地供应比率和城市批次土地供应比率方面反映。

（1）城市存量土地供应比率

城市存量土地供应比率属于正向相关指标，反映存量用地盘活促进节约集约用地的管理效果。国土资源部签发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中强调重点盘活存量建设用地，其中提到了具体标准，“制定促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增用地指标，促进建设用地以盘活存量为主”。湘潭市前五年城市存量土地供应比率平均值为26.04%，而2011～2015年存量建设用地供应面积为1052.08hm2，存量建设用地供应面积供应比率为22.44%。理论上，对于完备的土地市场该指标的理想值应趋于100%，但考虑到我国土地市场发展较晚。城市存量土地供应比率作为正向指标，值越大越佳，结合分析湘潭市前五年城市存量土地供应比率实际值和存量土地供应比率平均值，咨询有关专家确定其理想值为26.04%。

（2）城市批次土地供应比率

城市批次土地供应比率属正向相关指标，反映新增用地供应管理促进节约集约用地的效果。采用湖南省国土资源厅历年对供应率的考核标准（四六八原则），即2012～2014年批次土地供应率应完成80%、60%和40%确定。通过汇总湘潭市2012～2014年批准批次土地供应面积，2012～2014年湘潭市累计批准批次土地总面积为5063.21hm2，按照四六八原则，到2014年底应完成3131.44hm2土地供应，综合供应率为61.85%，因此四六八原则计算确定的城市批次土地供应比率为61.85%。

表2 湘潭市区域用地状况整体评价指标理想值汇总Table 2 Regional land use situation overall evaluation index ideal value summary table of Xiangtan city

5 结论

（1）区域建设用地集约利用评价一个关键的环节是确定评价指标的理想值，理想值的标准对土地集约利用评价结果及评价结果的客观性与准确性产生直接的影响。在确定理想值的过程中，应当结合多种方法，具体问题具体分析，突出理想值确定的科学性，科学合理的解决问题。本文类比不同的方法制定了湘潭市节约集约利用评价指标的理想值。

（2）在掌握湘潭市土地利用现状水平和未来经济发展趋势的基础上，以城市总体规划、土地利用总体规划及相关法规为依据，采取发展趋势分析法、规划目标值法、平均值法和四分之一分位数等多种定量方法来确定评价的理想值，可有效避免因专家打分法确定评价指标理想值的主观性。区域建设用地节约集约利用评价是一项延续性较强的工作，从理想值结果来看，符合湘潭市未来城市的发展状况，反映出本文提出的区域建设用地节约集约利用评价理想值确定过程合理，对其他地区城市建设用地节约集约利用评价理想值的确定提供参考依据。

References)

[1] 汪波,郑家响. 我国大城市土地集约利用评价研究[J]. 北京科技大学学报(社会科学版),2006,22 (1):24-28. Wang B, Zheng J X. Research on the evaluation of land intensive utilization in megalopolis of China[J]. Journal of University of Science and Technology Beijing (Social Sciences Edition), 2006,22(1):24-28.

[2] 蔡文,万涛,王雄. 城市土地集约利用潜力评价研究[J]. 科技进步与对策,2006,(1):137-139. Cai W, Wan T, Wang X. Study on evaluation of urban land intensive use potential[J]. Science & Technology Progress and Policy, 2006,(1):137-139.

[3] 郑泽庆,黄贤金,钟太洋,等. 我国城市土地集约利用评价研究综述[J]. 山东师范大学学报(自然科学版), 2008,23(3):62-64. Zheng Z Q, Huang X J, Zhong T Y, et al. Review on the research of urban land intensive use assessment in China[J]. Journal of Shandong Normal University (Natural Science), 2008,23(3):62-64.

[4] 杨树海. 城市土地集约利用的内涵及其评价指标的构建[J]. 经济问题探索,2007,(1):27-31. Yang S H. The intention of urban land intensive use and the construction of its evaluation index[J]. Inquiry into Economic Issues, 2007,(1):27-31.

[5] 林坚,张沛,刘诗毅. 论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J]. 中国土地科学,2009,23(4):4-10. Lin J, Zhang P, Liu S Y. Discussion on technical system and perspectives of evaluation on construction land saving and intensive use[J]. China Land Science, 2009,23(4):4-10.

[6] 曹银贵,郑新奇,胡业翠. 区域建设用地集约利用评价研究——以济南市为例[J]. 经济地理,2010,30(6):1016-1020. Cao Y G, Zheng X Q, Hu Y C. Appraisal on regional construction land intensive use: Taking Jinan as example[J]. Economic Geography, 2010,30(6):1016-1020.

[7] 孙东升. 开发区土地集约利用评价中指标理想值的确定[J]. 上海国土资源,2014,35(3):47-49. Sun D S. Evaluation of the intensity of land use in development zones[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):47-49.

[8] 任飞阳,韦仕川. 区域建设用地节约集约利用评价研究——以三亚市为例[J]. 上海国土资源,2016,37(3):35-39,70. Ren F Y, Wei S C. Evaluating regional economic and intensive land use: The case of Sanya city[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(3):35-39,70.

[9] 王家庭,季凯文. 中国城市土地集约利用的影响因素分析[J]. 经济地理,2009,29(7):1172-l176. Wang J T, Ji K W. An empirical research on the factors influencing urban land intensive use: Based on the data of 34 sample cities in China[J]. Economic Geography, 2009,29(7):1172-l176.

[10] 雷国平,宋戈. 城镇土地集约利用的潜力计算与宏观评价[J]. 学习与探索,2006,(6):184-191. Lei G P, Song G. Potential calculation and macro evaluation of urban land intensive use[J]. Study & Exploration, 2006,(6):184-191.

[11] 程新艳,张坤. 构建长株潭大城市群过程中的政府关系分析[J].上海国土资源,2017,38(1):55-58,64. Cheng X Y, Zhang K. Analysis of government relationships during the process of building urban agglomerations of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan[J]. Shanghai Land & Resources, 2017,38(1):55-58,64.

[12] 徐潇瑾,潘润秋. 基于熵值法和统一理想值的开发区土地集约利用评价[J]. 国土资源科技管理,2011,28(3):52-56. Xu X J, Pan R Q. Evaluation of intensive land use in development zone based on entropy and unified ideal value[J].Scientific and Technological Management of Land and Resources, 2011,28(3):52-56.

[13] 钟仡妹,马智宇,马才学,等. 开发区土地集约利用评价理想值改进研究[J]. 国土资源科技管理,2011,28(3):121-125. Zhong M M, Ma Z Y, Ma C X, et al. Ideal value improvement of intensive land use evaluation in development zones[J]. Scientific and Technological Management of Land and Resources, 2011,28(3):121-125.

[14] 施飞鸿,倪贵平. 开发区土地集约利用评价指标理想值确定的探讨—以福清市江阴开发区为例[J]. 台湾农业探索,2010,(3):40-45. Shi F H, Ni G P. Discussion on the determination of ideal value of evaluation index of land intensive use in development zones: A case study of Jiangyin development zone in Fuqing city[J]. Taiwan Agricultural Research, 2010,(3):40-45.

[15] 李翔,靳相木. 开发区土地集约利用评价中的指标理想值[J]. 社会科学研究,2009,(5):27-33. Li X, Jin X M. Evaluation index of land intensive use in development zones[J]. Social Science Research, 2009,(5):27-33.

[16] 廖平凡,杨小雄. 基于理想值法的开发区土地集约利用评价研究[J]. 安徽农业科学,2009,37(30):14820-14822. Liao P F, Yang X X. Study on development zone land intensive utilization evaluation based on ideal value method[J]. Journal of Anhui Agricultural Sciences, 2009,37(30):14820-14822.

Determining ideal values for economical and intensive assessment of regional construction land in Xiangtan city

YI Lang
(Wanyuan Valuation & Consultation Co., Ltd., Hunan Changsha 410011, China)

This paper constructs an indexing system for the evaluation of regional construction land. This system is based on the “Evaluation and Regulation of Construction Land Intensive and Intensive Use,” and refers to Xiangtan City as a case study. The paper refers to the actual situation, namely, the shortage of an ideal value evaluation index for construction land and its intensive utilization, and the ideal value for each index of Xiangtan city’s regional construction land. Then, the extent of conservation and intensive utilization are determined using the “planned target value” and development trend analysis methods. Combining the assessment of Xiangtan’s regional land use status and economic development trends with a variety of methods helps us to determine the ideal value of the evaluation index. This method is conducive for reducing interference caused by subjective factors. It can also accurately reflect the levels of economic and intensive land use for construction in Xiangtan City in a manner that is simpler and more scientific and objective.

construction land; land use assessment; index system; ideal values

F293.22

：A

：2095-1329(2017)02-0096-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.023

2017-02-16

修回日期: 2017-03-15

易浪(1989-),男,硕士,工程师,主要从事土地集约利用评价等研究.

电子邮箱: 148167735@qq.com

联系电话: 0731-84432609

中国土地勘测规划院外协项目:“土

地资产核算试点工作”(2016-39-2)