浅谈平衡记分卡在公共部门绩效管理中的特点与作用

吴庆愉

摘要：本文基于平衡记分卡的基本原理，分三部分对平衡记分卡在公共部门绩效管理应用过程中的特点和作用进行了研究。首先，本文在介绍了平衡记分卡基本原理的基础上，解释了其模型结构的基本框架，同时介绍了营利性企业使用平衡计分卡进行绩效管理的基本流程；第二，本文根据公共部门的相关特性，介绍了公共部门的平衡计分卡基本原理，并阐述了它和营利性企业在应用过程中的不同，同時揭示了它在公共部门绩效管理应用中的特点；第三，根据公共部门的实际情况，从四个方面阐述了平衡计分卡在公共部门绩效管理过程中的重要作用。

关键词：平衡记分卡 公共部门 绩效管理

一、平衡计分卡的基本原理

平衡记分卡来自于美国哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和复兴国际战略集团创始人大卫·诺顿在上世纪90年代提出的一种新的绩效管理评价方法。这种方法不仅仅是一种绩效评价方法，更重要的是它为组织进行有效管理构建了一套合理的框架体系。平衡记分卡法要求管理者不单仅从财务角度去衡量这个组织的绩效情况，而是要求从客户、学习与成长、内部业务流程、财务这四个方面的维度去综合考量单位的绩效。

（一）平衡计分卡的基本框架

平衡记分卡基于该组织的战略，设计了包含了客户满意度指标、学习和成长的业务指标、内部业务流程指标、财务指标，并将各个维度的指标构建成为一个相互联系的统一体，这样就使组织一方面能够对单位的财务状况及时掌握，另一方面，各种能够提高组织效益的潜在驱动因素也能够及时地被组织的领导层所重点关注，由此就使组织既能够获得反映“硬实力”的财务指标，同时又掌握了能在激烈的竞争中取胜的“软实力”指标。它的模型如图1所示：

（二）平衡计分卡的实施流程

采用平衡记分卡进行绩效管理，一般来讲可以参照“前期准备——构建平衡记分卡体系——设计运行流程——绩效实施和评价”的流程来实施。在前期准备阶段，单位需要做的主要包括建立一个负责整个平衡记分卡实施管理的团队，并根据单位的实际情况设计绩效管理的实施计划，同时要将单位实施平衡计分卡的理念和必要的信息向单位内部各员工进行宣传和培训；在完成前期准备工作之后，就可以根据平衡记分卡的相关原理结合单位的实际情况构建平衡记分卡，应该注意的是，构建平衡记分卡应该以单位的战略目标作为出发点，以财务、内部流程、学习与成长以及客户四个维度作为目标，分别基于单位整体、内设部门、各具体岗位三个层次去设计，由此设计出来的平衡计分卡在落实到各具体岗位后也能够符合单位的整体战略目标；在成功构建平衡记分卡体系后，单位的绩效管理小组需要根据单位的实际情况设计采用平衡计分卡进行绩效管理的流程，并需要使得每个部门职工都要明确自身的绩效评价标准，同时需要在单位内部建立起完善的绩效管理制度，以保证单位的绩效管理工作能够顺利地开展下去；最后，在绩效管理的具体实施阶段，需要注意的是对绩效管理的过程需要进行实时监控，不断地反馈绩效实施情况，并加强各部门领导与具体岗位员工之间的沟通，及时地发现并解决在实施过程中存在的问题，以便最终对各岗位的绩效完成情况作出评价，从而整体上提升单位的绩效水平。如图2所示。

二、平衡计分卡在公共部门绩效管理中的特点

对于大部分公共部门来讲，平衡记分卡可以说是为其绩效管理提供了一个基本的框架，但是由于公共部门有其自身的特点，源于企业绩效管理的平衡计分卡需要在进一步完善之后才能够被公共部门所利用，所设计出来的绩效管理目标才能够更贴切地反映出公共部门的使命和愿景。

（一）公共部门平衡记分卡模型

罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿在其著作《平衡记分卡-化战略为行动》一书中指出，虽然平衡计分卡设计的初衷是为了帮助经营性企业的提高绩效管理水平，但是如果将平衡记分卡用于政府机构和非营利组织的管理中，可以更好地帮助他们提高绩效管理水平。因为对于营利性企业来讲，财务指标可以视作一个衡量企业战略目标完成情况的重要参考，但是对于政府部门和非营利组织来讲，财务指标只是一个约束性的指标而不是组织的目标。对于政府部门和非营利企业来讲，财务目标是把支出控制在预算范围之内，但是不能够因为在年末做到了收支平衡或者支出远远低于预算就代表单位的绩效目标很好地完成了。比如，某一个非盈利组织年末决算时，支出在预算范围之内，而且只差千分之一，但也无法证明该组织本年度的工作是有效率和效果的，甚至，如果该组织在本年度大部分时间都不作为，它可以将支出减少的更多，由此可见，财务指标是无法去单独衡量一个政府部门或者非营利机构的绩效完成情况的，而是应该综合地分析这个组织能否有效地满足纳税人和各方面利益相关者的要求。

保罗·R·尼文在其著作《政府及非营利组织平衡计分卡》中提出了公共部门平衡计分卡的模型，该模型试图从五个维度去衡量公共部门的绩效，在这个模型中，公共部门在“使命”的驱动下，围绕着组织的愿景与战略，通过提升服务对象、学习与发展、内部流程以及财务四个维度的绩效水平，以实现公共部门整体的绩效目标。这个模型比罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿设计的营利性组织的平衡计分卡多了“使命”这一维度，因为公共部门的最终目标是完成本部门所被赋予的使命，所以在这个模型中，公共部门的使命被设计在平衡计分卡框架的最顶层，并通过合理规范公共部门的财务支出，优化加强公共部门的内部管理流程，不断提高公共部门成员的业务水平和职业素养，提供更多更好的公共产品和公共服务等四方面手段，满足各利益相关者的需求，以完成公共部门的使命。如图3所示。

（二）公共部门平衡计分卡各维度的特点

公共部门平衡计分卡中的“使命”是指该组织所被赋予的满足公众的需求的责任和任务。追求利润最大化、提高企业价值是营利性组织的最终目的，而服从于组织的责任和使命是公共部门的最高目标。正是由于组织使命的存在，才为公共部门的存在及不断发展提供了源源不断的动力源泉。为了对履行组织使命所做的绩效进行更好的评价，使命这一维度被设计在公共部门平衡计分卡框架的最顶端。公共部门要想实现价值最大化，就必需要把其组织使命的完成情況作为其绩效评价最重要的指标。公共部门各利益相关者一致的理解，相同的愿景、统一的发展和努力方向就是其使命所在。营利组织与非营利性组织在管理上最大的不同就是非营利组织不需要计算利润，公共部门的使命完成情况并不能依靠财务指标来体现，所以“使命”才是衡量公共部门绩效更重要的指标。任何公共部门的存在就是为了改善人民生活与改善社会状况，这就是公共部门的目的和公共部门存在的原因。

公共部门平衡计分卡中的“愿景与战略”因素在公共部门实现组织绩效目标的过程中起着纽带作用，它在使命的驱动下，紧密联系并影响着财务、内部流程、学习与成长、服务对象四方面的要素。与此同时，服务对象、学习与成长、内部流程、财务四个维度的要素也反映了公共部门的愿景与战略。通过公共部门的愿景与战略，可以帮助组织更加合理地分配资源，把有限的资源投入到最需要进行改善、最能够提高绩效的项目中去。纵观目前世界范围内的各类组织可以发现，如果一个组织没有根据自身状况制定出一个合适的战略目标和方向，这个组织就很难实现其使命，并最终将会被淘汰。公共部门的愿景与战略的制定相比营利性组织战略目标要复杂得多，因为它不可能单一的以经济数据来作为其最终目的，而是需要根据该公共部门所处的历史时期和社会发展水平等多方面因素综合考量后才能确定。

公共部门平衡计分卡中的“财务”维度的侧重方向有别于营利性组织，在营利性组织中，企业经营的直接目标和最终目的是为所有者创造价值，实现利润最大化，因此其财务状况绩效可以利用各类财务指标来衡量，而财务指标在公共部门平衡计分卡的模型中，只是为完成组织使命的保障因素，这在很大程度上区别于营利组织平衡计分卡中财务指标的侧重方向。在公共部门的平衡计分卡模型中财务维度的目标是在不超出预算标准的情况下为服务的对象创造更多的价值，这体现了财务指标中最基本的成本效益原则，把有限的资源投入到最需要的地方，最大限度地发挥资金的价值，使得边际效益最大化。虽然公共部门不是以营利为目的的，但也需要符合最基本的成本效益原则，即在预算范围内尽可能地提供更多更好的公共产品和公共服务，加强对公共部门内部的财务管理，实现对支出成本的控制与管理。

公共部门平衡计分卡中的“内部流程”维度反映的是公共部门的组织管理能力，满足服务对象的愿景需要在内部流程的管理中时刻明确。内部流程是公共部门发挥其组织职能，完成其组织任务，履行组织使命的过程，是公共部门绩效管理中的重要环节，在很大程度上影响着公共部门的绩效完成情况。内部流程这一维度主要决定着公共部门的各项业务工作是否是有效率的，对内部流程的考评是对公共部门进行绩效管理及绩效评价的关键，是对公共部门进行绩效分析与改进的重要依据。内部流程这一评价维度也开拓了绩效评价的范围，使公共部门的绩效不单是纯粹地以各种纯数字类指标来体现，而是将绩效情况和公共部门的内部流程实施管理情况紧密相连，进而有效地促使公共部门去完成组织任务和使命。

公共部门平衡计分卡中的“学习与成长”维度考评的重点是团队能够成为一个学习型组织并不断提高职业素质以实现组织使命并创造更大价值。公共部门的平衡记分卡将学习与成长这一考评维度置于整个平衡计分卡框架的最底部，这体现了学习与成长在一个组织的运行与发展过程中，起着基础性的作用，能为组织提供源源不断的发展的动力。组织内成员的绩效、服务水准以及服务对象满意度之间的关系也密不可分，相互影响，只有组织成员不断地提高个人的综合能力，公共部门内部流程的提高改善才有希望，从而才能提升服务对象的满意度，更好地完成公共部门的使命。所以要有效地实现内部流程、财务和服务对象这三个维度的目标，就必须将学习与成长这一维度纳入平衡计分卡的评价范围，以建立一个四个维度相互制约的绩效管理评价体系。

公共部门平衡计分卡中的“服务对象”维度指的是公共部门的目标和使命所对应的受众，能够在既有条件下提供更多更好的公共产品和公共服务使社会大众满意是公共部门的主要目标之一。对营利组织来说，服务对象既是服务或产品的付款方又是服务或产品的获得者；而公共部门的服务对象往往是不同的群体，包括了服务的直接受益者和间接受益者、有形受益者和无形受益者，短期收益者和长期收益者，所以公共部门在确定其服务对象时，需要综合各方面因素进行考量，不能简单的以单一的受众作为其服务对象。在公共部门平衡计分卡的框架内，上述三个层面的利益相关者都可以看作是公共部门的服务对象，每个层面的满意程度，都影响着公共部门的绩效。

（三）公共部门平衡计分卡在绩效管理中的作用

平衡记分卡既是公共部门的绩效评价工具又是组织管理的工具，它将一个组织的使命及目标与绩效管理有机地联系起来。平衡计分卡从公共部门所处的社会发展状况以及所被赋予的使命出发，促使公共部门在对自身职能、功能定位等相关因素充分审视地基础上制定本部门运行和发展的战略目标，然后通过将战略目标根据本部门的实际情况层层分解，制定出具备操作性的，可以落实到各个部门每个成员身上的绩效目标，从而将公共部门整体的目标与部门成员的工作目标紧密地联系起来。据此不仅可以激励员工，提高工作的积极性与主动性，实现对个人合理的绩效回报，而且能够促使公共部门更好地完成组织使命。为了确保公共部门能够实现目标完成使命，通过平衡记分卡还能优化公共部门的资源配置，可以将有限的资源投入到最能够提高公共部门绩效的项目中去。同时，通过平衡记分卡还能够监控公共部门在日常运行过程中所反映出来的各种问题，反馈到管理层以便及时地进行修正，从而促进公共部门使命及目标的实现。

平衡记分卡是公共部门与其利益相关者及内部成员之间沟通的工具，通过平衡计分卡可以展现公共部门的战略发展方向，可以让广大受众更进一步地了解到公共部门与自身的关系，同时也能够让部门内的职工知道自己努力的方向。平衡记分卡也是一个用于传播、宣讲和学习的系统，通过传播和宣讲，能够使部门的领导层和成员真正了解本部门的使命。平衡记分卡设计的过程本身就是一个沟通的过程，它在对设定的绩效目标和绩效结果进行衡量的过程中，可以使公共部门的组织使命、战略目标、各维度的绩效目标以及反馈的改进措施在整个部门中得到共享，从而实现公共部门的绩效评价并促进绩效信息的沟通。

平衡记分卡是公共部门学习提高的工具，“明确使命——制定战略——分解目标——设计评价指标”这一设计平衡记分卡考评体系的过程本身就是这个组织学习的过程，通过这个过程，可以使组织管理者和参与者明确组织的使命，充分地挖掘组织的各项功能要素，加深对组织战略目标的理解，从而在组织内部形成一个共同的愿景，从而使组织内各部门的工作更加协调，运行更加顺畅，以此为提高绩效创造良好的条件，而且组织成员在一起可以通过交流与沟通积累经验，久而久之便能形成组织文化。

平衡记分卡是公共部门协调组织内部关系的工具。几乎每个公共部门都存在上下级之间或内部成员之间不同程度的矛盾，平衡记分卡可以采用多种方法来缓和这些矛盾，在日常运行中起着润滑剂的作用，有助于协调上下级和各内设部门之间的关系。比如，通过连接组织、部门和个人三个层面的绩效目标，可以使组织内各成员的心往一处想、劲往一处使，有效地减少各成员之间的分歧，通过优化内部业务流程，明确职能分工，可以加强各部门之间的沟通和交流，在不同部门之间建立相互关联、相互支持的目标，以便协调组织内部的关系。