论省级政府公共价值治理的问责与透明度转向研究

刘瑞　赵学义

[摘 要] 针对省级政府公共价值治理的政策供给、绩效评价和第三方问责等方面出现的问题，从基层政府的公共行政执行能力、问责平台建设和第三方声誉角度，构建了政府、利益相关者和第三方组织协同问责机制，探讨了省级政府提升公共价值的方法和路径，以及提高公共价值治理透明度的对策。

[关键词] 科技扶贫；公共价值；非政府组织问责；行政透明度

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）5-4-4

Abstract： Aiming at the problems of policy supply， performance appraisal and the third party accountability in the provincial governments public value governance， this paper constructs a collaborative accountability mechanism of the government， stakeholders and the third party， from the perspectives of local governments executive ability of public administration， the construction of accountability platform and the third party reputation. And the thesis explores the methods and paths for the provincial governments to enhance public value and the countermeasures to improve the transparency of public value governance.

Key words： poverty relieving by science and technology； public value； non-governmental organization accountability； administrative transparency

中共十八屆三中全会所提出创新社会治理，对省级政府治理体系和治理能力提出了新要求，作为国家一级行政区政府，省级政府是上承中央政府下统市县（区）政府的关键，如何结合省域特点创新出具有时代特征的理论成果，从单一经济指标的过度追求，到多元治理绩效的综合考量，市县（区）各级政府已经渐进转向公共价值治理绩效问责阶段。这期间，培育公共价值内容和广泛的社会参与不可或缺，这对形成一般性的理论范式，落实到省域治理层面，具有重要的实践意义。事实上，不管是观念层面还是技术层面，对公共价值治理伦理结构和质量效率的监督，不仅仅需要政府不断地质疑维护、修正、检验信息的透明度，更需要来自不同所有制企业的利益相关者和非政府组织问责。

1 省级政府社会治理面临的主要问题

在政府所维护的协作网络中，非政府组织、利益相关者（农村乡镇、城市社区和企业）对公共价值内容、形式和目的的伦理认同、声誉干预和绩效评价等面临着问责话语的正当性、合法性和权威性挑战[1]。从公共价值治理的效率和实际效果看，现有的治理信息透明度显然难以适应新型城镇化和新农村建设发展要求。科技扶贫反映了本文讨论的一个内容——基层公共价值治理出现问责与透明度问题。本课题组选取豫西地区有代表性的伊川县、嵩县、栾川县、新安县等主要乡镇，针对科技扶贫的公共价值选择目标和执行状况设计出评价指标体系，聘请非利益相关者作为向导，挑选合格人员入户访谈，目的是研判基层公共价值治理遇到的难点和重点[2]。2017年1月开始，在入户采访时，调研访谈持续了14天。通过访谈基层部门工作环节，发现不少以事件为依托的不尽人意的案例。行政执行依旧停留在传统管理层面，以社群主义、宗族人情为价值准则，暴露出一些假公肥私、假意虚饰等问题。这次调研属于“存量”起底，因为得到的这些数据是2013-2014年所任干部的政绩结果，原干部早已异地升迁，现在的公务人员不是责任人。对于如何开启“增量”评估，还需进一步推进。从公共价值治理维度来看，主要有如下两个方面的问题

1.1 政府政策执行层面的透明度不够

公共价值治理语境下的（信息）透明度或公开，是一个包含系列相关治理信息的完整体系。与传统基层社会管理相比，在提高国家社会治理能力现代化的前提下，公共价值治理需要省级政府职能和角色重新定位。目前，中央政府对公共价值伦理的顶层设计，经由政府政策的工程运动式推介，越往基层越容易遭遇传统经验管理扰动，加之内部监督乏力、没有法纪意识，基层决策执行环节少有现代治理理念所需要的透明度。在基层组织层面，公共价值制度遇到了如下两方面的障碍：一是公务人员从狭隘的权力意识出发，缺乏公共行政精神，停留在形式化的行政管理上，机械地执行上级政策[3]。另一个是仅仅重视常规指标的硬性处理，缺乏自觉性、连续性的价值延伸，失去了对治理对象的公共价值培育。这两个方面直接干扰着公共价值的社会整合动力，引发公共价值制度执行的环境弱化[4]。

1.2 第三方问责主体的声誉影响力不足

第三方社会组织在国家治理体系中占有重要的位置，充分利用社会力量是现代社会治理的内在要求和重要趋势。在一定范围内，省级政府跨部门协同第三方非政府组织（包括非营利组织、慈善组织、专业社团）相对统一地履行公共价值治理和服务职能，可以在区域范围发挥重要的政治、经济和文化等功能。尤其在省级政府社会治理中，第三方非政府组织不但可以及时调适利益集团的双向压力，疏解政府公共价值治理政策的执行障碍，引导和保护公众的价值指向和利益诉求，而且更适合指出政府治理出现的过度作为或不作为等问题[5]。

但是，现实中真正具有国际化美誉度的第三方社会组织少之又少，大多数组织机构的问责机制尚不完备，仅仅停留在政策诠释、舆情研判层面，缺乏量化到位的实证评议和责任追究，对政府产生的舆论压力微弱。尽管从社会总量上在不断增长，第三方问责主体仍难用声誉保证问责的公信度。尤其针对省级政府的表面化形式化的问责效率更低，这主要是委托的第三方组织的立场并不中立，很容易受到来自委托一方的暗示。常见基层政府行政经费使用绩效的评估流于形式，责任主体不愿意面对社会批评和质疑。这是导致政府、非政府组织与公众之间存在信任障碍的关键。

2 价值正义是政府治理及政策安排的伦理基础

相对于个体或私域价值，公共价值治理是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公众需要所产生的效用和意义，它主要由政府或社會团体设计、开发、制造、组织、治理，提供、分配给公众进行消费和享受的公共产品和公共服务。（胡敏中，2008）公共价值存在于公众的共同生产和生活之中，以扶贫攻坚为例，它体现着政府主体的公共价值设计，从生存型社会救助向发展型社会救助的政策过渡必须具有广泛的社会公众性、大规模的绩效纵深性、公众参与性、非资本性和非市场性等特征[6]。价值正义是政府治理及政策安排的伦理基础。具体而言，公共价值治理不能仅仅停留在观念层面的意义性阐释，更是党的十八届三中全会报告提出的“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”的集中体现。在执行层面，省级政府各自发挥其自身的优点，统筹推进城乡均衡发展。以城乡扶贫为例，就是以扶贫为切入点，把社会救助的反贫困安全网维系到质与量的精准程度，统筹输血式救济扶贫与造血式扶贫相结合的两种模式，坚持行政过程的公平性原则，让公共政策触及的区域具有精准扶贫的深度和广度，更加关注个人与社会发展问题。

由于我国政府公共价值制度建设还处于国家治理体系和治理能力现代化培育中的初级阶段，在推进公共价值治理的过程规范、控制协调、操作透明和回应及时方面，单单依靠政府自律还不能完全规避公共价值质量折损等有关问题。如何针对社会资源配置、政府保障程度、公民公共价值认知水平和第三方问责主体的声誉度，依据价值伦理、公平公正原则提高社会治理的透明回应和责任绩效，需要省级政府针对公民、市场和非营利组织等利益主体的公共价值认同，建立多元问责体系，最终达到政治的、社会的和经济的治理预期。

目前，基层乡镇以人情社会为主流，人情社会以个人行为自利为基础，构成公共价值的约束条件。贫困的弱势群体受到识别障碍难以完全解读政策信息，基层知错认错纠改成本过高，威权群体理性自利以及部分基层不合格人员的所作所为远远超出公共治理价值约束底线，面对资源的稀缺性，无视政府政策和工作纪律，隐瞒对局部利益驱使的误读误用，失去公正之心的恶意作为，已经不是滥用自由裁量的问题，而是远远超出行政价值底线的徇私舞弊。

处理好顶层设计与行政基础的一致性问题，是现实价值正义的关键。在社会治理实践中，价值正义的精神统领，必须结合执政者的行政伦理和服务对象的道德觉悟。价值正义虽然不能拔高一般人的自身素质，但作为一种政治匹配绝对不能容忍违法乱纪。以精准扶贫为例，公职人员按照上级意图编造数据、糊弄扶贫考核、拉帮结派大搞形式主义等等都是价值正义的大敌。

3 建立多方组织协同的分级治理问责机制

随着第三方非政府组织的能力和实际权力的相对提高，一方面不同领域的信息不再为政府独自掌握，另一方面非政府组织需要与政府进行广泛的信息交流。期间涉及到一个信息敏感性问题，尽管透明度还没有一个硬性的法律规范，广大利益相关者获得信息的权利无法对应相关信息实际持有者的义务，但共享信息已经开始成为一项有效的社会治理路径。例如，政府作出的有关科技扶贫专项发展的决定，相关行为者可以向政府提出听证复议权。当然，任何事情都有两面性，透明度也有缺陷，它有一定的环境限制，这尚有赖于更多的司法要素制约。在公共价值治理领域，透明度的主要价值在于促进善治与法治，提高公平公正以广泛的价值认知达到整个社会共享治理成果。在提高可归责性、参与度以及协商民主性方面，透明度可以增强治理的有效性和精准力，明晰多元主体多向效力、延展解读技术价值及法理依据。

省级政府治理是国家治理的重要组成部分，具有行政统属关系的一系列地方政府面对的是具有不同区域特点的市区和城乡，经济基础、产业布局和文化资源等等都存在着差异性。省级社会转型过程中提升政府公共价值治理的能力需要逐级推进问责机制的协同化。这种协同划分为两个方面：一方面是对内部组织。在政府职能部门内部的纵向不同层级和横向不同部门以及两者的混合形式中，通过跨领域和多功能的合作以达成治理目标。另一方面是对外部组织，即政府系统与外部非政府组织或非营利部门间的协同。非政府组织、非营利组织的问责，可以促进政府职能的转变，特别是可以优化政府的公共服务职能。首先，实现政府服务及沟通能力。既为政府与社会沟通提供了便捷的途径，也有利于缓解信息不对称的负面效应。第二，促成政府行政的透明度，比如政府购买社会服务的公正公平，实现招标、投标、中标等采购环节公开，既节省采购活动的人力物力财力消耗，也便于推动政府采购活动的国际化进程。第三，助推政府廉洁自律的自我调控和监督能力。通过网上办公、“互联网+监督”以及监督检查等手段，进一步提升了公共价值服务和治理水平，不断提高工作质量和效率，树立政府公平公正形象。

单一依赖政府行政命令不适宜现代社会治理现实，技术上的辅助必须配套。“互联网+监督”是推进公共价值共享革除行政科层制管理弊端的一种必要手段，既是适应信息化快速发展的要求，也是充分调动社会各方参与防范政府官僚作风和腐败的举措。这是实现公共价值治理，破解政府管理弊端，推进多方参与社会治理结构改革的发展趋势。

政府、利益相关者和非政府组织多方参与协同机制统合了如下几个方面的秩序和效率的耦合进程：第一，自上而下融入社会资源市场化配给机制。由政府引导，企业、非营利组织、慈善组织等组织协作，以信息共享开展信息资源的多渠道综合开发和高效利用，形成政府主导、市场支撑、社会组织参与的政府资源协同运作机制，实现社会资源利用最大化、利益共享最大化和效率最大化[7]。第二，自下而上优化非正式的和模糊的社会资源开发与整合的透明度，促进政府行政效率，倒逼政府资源的最大投入，实现政府治理效率提高、资源增效。第三，激发政府、利益相关者和非政府组织三方交互的动力机制，为各方适应信息应用和资源效率，主动保护另一方目标利益，产生组合机制[8]。尤其是促进省级政府对信息化建设管理的透明度，统筹规划、公共服务和资源配置的宏观调控，不断投入政策资源、完善治理生态体系，担当信息化建设主体责任，捋顺全省信息化秩序及监督监管处置机制具有优化作用。第四，逐级实行主管部门、审查机构、复核机构及第三方机构等行政工作质量终身负责制，对事故和问题承担终身责任或承担终身连带责任，对严重失职、违规事件，依法处罚并追究法定代表人和项目负责人法律责任。以精准扶贫为例，甄别社会保险、社会救助、社会福利资格，分类区别能力贫困、知识贫困和权利贫困，让违法违规或不当行为当事人承担终身责任。基层公务人员应当遵守国家和地方有关标准和技术规程，对调查材料、评估报告的真实性、准确性和完整性负责。在政策管控、执行与调整等活动中弄虚作假，造成严重群体事件者，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当追究其他责任者承担连带责任[9]。第五，构建多部门、多领域的政策工具共享平台，建立起联系紧密、高效快捷的协同工作机制，实现政策无缝衔接，以系统运行、机构协调、社会和谐，减少受众获取社会资本的难度，用政府权威、非政府组织声誉来引导、构建和维护公共价值精神，促进政府工作作风的转变和效能的提高，达到社会秩序和效率的双赢[10]。

4 提高省级政府社会治理实效的对策

省级政府在政策制定和政策执行中，坚持公共价值精神，通过应用新技术进行管理创新，充分借助大数据和数据分析，以数据聚合推动决策科学化，用扁平网络推动管理精细化，借助数据开放推动行政透明度，提高政府雇员责任意识，推动服务个性化，改变各级政府粗放经验性直觉管理方式，真正实现现代治理的多元参与。另外，积极培育并捋顺第三方非政府组织公共价值治理问责机制，通过定期对话、论坛建设、网络互连等輿论平台建设，维护各级政府的价值正义，提高各项工作的透明度。为此，具体对策如下：

4.1 以公共政策的精准投入优化公共价值环境

公共政策的“供需错位”不但障碍社会公共价值的广泛认同，还会折损公共价值创新绩效，引发社会问题。为此，就要从社会政治经济文化的政策供给端暴露出的问题出发，调整社会治理结构，改善政策供给侧政治环境，以必要的政策资源投入强化纠偏机制，推进非政府组织的问责正义，实现公共价值治理的渠道创新，优化供给结构，提高公共政策对需求变化的适应性、灵活性和实效性。

4.2 以第三方声誉组织影响力推进公共政策的代理监督机制

第三方问责主体社会化程度不高，声誉影响力不足的主要原因，主要是话语范围仅仅留在专业层面，缺少政府与社会制度化、规范化的舆论支持。没有社会监管压力，仅仅依赖上级行政规制，就会折损问责效果。

多样化的治理环境，需要省级政府贯彻执行新的社会治理理念，通过政府内部改革对社会系统输出一种常态的扶持对策。这需要政府以竞争机制推进非政府组织、社区和企业等社会力量网络重构，在公共利益空间优化的同时，省级政府通过治理绩效的公共约束强化第三方问责质量，推进第三方经办、职业经办人制度、第三方评估等技术手段，形成公共政策的代理监督机制，大力激发社会法治层面的追责活力，平衡社会群体和非政府组织的信仰、价值观和生活方式，达到公共价值共识，增强我国省级经济文化社会的长期稳定发展。在具体操作中，需要培育第三方问责组织的声誉品牌，根据问责成效，对问责主体（可以是内部、外部）进行治理绩效考核，提高惩罚力度，追加责任者补偿成本，真正培育出第三方公正、公平的良序自律群体。

4.3 以公共价值伦理提高政府公共价值治理的信息透明度

省级政府主管部门结合本地区实际，按照公共价值的程序正义要求，盘活政策资源，树立地方政府社会治理的风险意识，倡导公共行政精神，以公共价值伦理提高政府公共价值治理的透明度。省级政府的公共价值治理是由具体行使政府权力的基层干部履行职责来实现的，如何在最基层培育干部公共价值伦理？基层公务人员的职业化、专业化程度是问题的关键，通过加大教育培训，提高公民权利意识，在公共价值治理的行为上，依托核心价值观，以问责监管技术（网络的技术优势）为基础建立行政责任终身制，只有如此，才能不断提高政府公共价值治理的信息透明度。以本文调研结果来看，最基层的既不能让村主任手中的权力沦为谋取私利产生“微腐败”工具，也不能让村支书失信于民放任于公共价值责任于不顾，不管是从技术标准上或程序上，都要建立历史上最严格的问责追责体系，建立公共价值伦理约束环境。

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