发达国家垃圾分类经验的借鉴与启示

◎陈立雯

垃圾分类在一些发达国家已经践行了几十年，大多探索出了适合本国情或者地区特点的垃圾分类管理模式。虽存在差异，但其共同之处是以源头减少垃圾产生，重复使用和分类再利用为基本原则。同时，这些国家都有非常细致的垃圾分类目标和指导性政策，并根据污染者付费的原则，对垃圾产生者根据分类情况征收垃圾处理费，从而促成垃圾产生者在源头对垃圾进行减量和分类。任何国家和地区的垃圾分类不是主动发生的，都要依靠强有力的政府主导，制定适合本国实际的垃圾分类管理政策，通过教育、法律和经济手段等实现公众参与垃圾分类。

我国的垃圾分类相较于发达国家，比如欧美和日本等究竟有何不同？他们的垃圾分类管理是如何实现的？是否真与国民的修养有关系？自2009年后，笔者曾在加拿大和美国居住过两年，并多次到欧洲和其他发展中国家考察，参观他们的垃圾处理设施，和垃圾主管部门进行访谈，并利用收集和阅读到的信息，对目前发达国家和中国在垃圾分类政策及实施方面的差别进行了对比与分析。

一、中国与欧美在垃圾管理上的不同

（一）垃圾管理部门不同

我国生活源垃圾的管理和欧美等国家存在很大差异。过去几十年，不可回收垃圾的主管部门是住房和城乡建设部（以下简称住建部），而可回收物的处理则属于商务部管理的范围。因此，尽管公共场所摆放的垃圾桶大都是“可回收物”和“不可回收”两种，但投放在具有蓝色标志的可回收物垃圾桶里的废弃物，最后都是当地环卫部门负责收运，而可回收物部分，大多被拾荒者从混合垃圾里分捡出来，或者居民源头将可回收物分出来，直接卖给了废品回收者。

而在欧洲和美国等国家，垃圾的种类虽然也分成多种，但生活源垃圾，不管是可回收物、厨余垃圾等有机物，还是不能循环再利用的其它垃圾都由同一部门管理，有的是环保署管理，有的是市政府下属的垃圾直接管理部门。

（二）垃圾管理层次不同

中国和欧美垃圾管理的另外一个不同点，就是垃圾管理层次的不同。不管是欧盟委员会的废物管理政策，还是美国西海岸的加州等地区，都沿袭了上世纪国际上对于废物管理的一个大原则，即3R原则（Reduce避免垃圾的产生，Reuse重复使用废物，Recycle分类再利用）。

这几个R是有先后顺序的，先是源头控制垃圾的产生，比如限制一次性用品和塑料袋的使用，欧洲酒店最明显的就是从来不提供一次性洗漱用品，都需要自带。加州2014年10月份还出台了禁止销售和使用一次性塑料袋的法律，不管是在超市、农贸市场，还是餐馆，常见的包装主要是牛皮纸。

对于Reuse，美国有二手物品连锁店Good Will和每周末大量的庭院二手市场等，居民把自己闲置的物资或捐或卖，延长物品的使用寿命。Recycle是针对已经产生，需要分类投放到垃圾桶里，由垃圾车分类运走和处理的部分。即使是产生后的垃圾，有些地区也采取了层次非常清晰的管理措施，比如加州在处理食物垃圾时，首先要遏制源头食物垃圾的产生，第二步是把产生的剩食分发给需要救济的人群，第三步是作动物饲料，第四步是用于工业领域，第五步是堆肥，最后无法处理的才进行填埋或者焚烧。旧金山湾区周边没有焚烧厂，二十世纪八十年代后整个加州只建设了4座生活垃圾焚烧厂，目前在运行的有3座。

所以和中国目前垃圾管理相比，欧美等国家的垃圾管理遵循的是有层次的垃圾管理原则，而不是局限在对于已经产生的垃圾实施管理。

二、垃圾分类需制定中长期目标

二十世纪七十年代后，大部分遵循3R原则的国家都制定了具有可操作性的中长期分类和回收目标，从而促进垃圾源头减量和分类的管理。比如，美国加州在二十世纪八十年代制定垃圾管理政策时，明确2000年的回收目标是50%，2010年的目标75%，2020年是实现零填埋和零焚烧。另外，对于衡量回收率也有明确的要求，即每个地区进入终端处理设施，比如填埋场的垃圾量要减少，同时禁止需要生物处理的厨余等有机物进入垃圾填埋场等设施。

对比而言，我国2017年出台的《垃圾分类强制执行方案》中虽然规定到2020年计划实现35%回收率的目标，但并没有说明35%具体指向哪些指标，减量又如何计算。

（一）污染者付费原则在垃圾分类管理中的适用

对于垃圾分类如何执行，各国虽有不同措施，但几乎都使用了经济和行政策略，也就是说，垃圾产生者需要根据垃圾产生量和分类情况支付不同的处理费。源头是否分类会产生不同的结果：分类意味着少缴纳垃圾处理费，混合投放垃圾则增加垃圾处理费，甚至被开罚单或者拒收。

1.加拿大

加拿大东海岸的纽芬兰省省会圣约翰斯从2005年左右开始将垃圾分为可回收物和垃圾两种，可回收物必须放在透明的袋子里，清运工回收时如果发现居民没有按照要求投放垃圾，就会粘贴拒收条，并说明原因。

2.美国

加州湾区的居民住宅主要有两种，独栋的房子和公寓。独栋房里的每个家庭都有一组垃圾桶。公寓房子往往是每个单元一组垃圾桶。如果没有做好分类的话，会有相应的惩罚，主要是罚金。

比如，旧金山市和伯克利的垃圾收费政策是按照桶的大小来规定的，可堆肥桶和可回收物桶目前不收费，供其它垃圾投放使用的黑色桶则根据大小收费不同。某种程度上，这也刺激了部分人从源头分类，减少丢到其它垃圾桶的垃圾。而对于大件的可回收物，像废旧家电和家具，需要单独付费处理，按照加州的法律规定，废旧家电被禁止进入填埋场。每个城市的垃圾处理公司都设有公众垃圾投放处，意在鼓励公众将大件垃圾，以及废旧衣服和书籍等回收再利用。如果这些物质进入填埋场，收集和处理公司会收取一定的费用，也会高于回收再利用收集处收取的费用。

3.比利时

在比利时首都布鲁塞尔的街头，每到回收垃圾的日子，人行道上都会摆放着大量的垃圾袋，不同袋子分装不同的垃圾。比利时规定，垃圾处理费用是按照垃圾袋来征收的，即分好类的垃圾袋征收费用远低于混合投放的垃圾袋。

（二）国外垃圾收运和处理方法

垃圾分类管理中，非常重要的一环就是垃圾主管部门所配备的分类收运和分类处理硬件设施。美国不同州，垃圾分类方式会有所不同，如加州大多分为绿色有机物、可回收物和其它垃圾。在欧洲很多国家，可回收物会分得更加详细，比如细分为玻璃瓶、塑料瓶、易拉罐和纸张等。

和我国目前垃圾混合收运和混合处理的硬件系统不同的是，欧美等国家目前建成的回收体系都会按照分类方式分类回收，不会发生混合收运和混合处理的情况。

1.美国

洛杉矶的垃圾桶分三种，绿色有机物桶，蓝色可回收物桶，以及黑色垃圾桶，每周收集一次。笔者经过仔细观察收集过程发现，三个垃圾桶都是不同的车辆分类收集并运走的，而在洛杉矶环卫网上的信息显示，绿色垃圾桶里的有机物则是用于堆肥处理。

2.日本

日本民众源头分类可达十多种，甚至是二十多种，且都是可回收物中细分类的做法。比如塑料可以分成塑料瓶、塑料包装等，纸可以分成纸箱、报纸和书本纸等。在和日本垃圾问题专家的多次交流中，笔者了解到，所有这些可回收物的细分类只占到日本垃圾总量的19%，而且还是在分类实施最好的情况下。所以日本的垃圾分类基本是对可回收物种类的精细分类。

三、结语

在中国，实际上我们可回收物的回收和精细分类远远高于日本和其他发达国家，这要归功于我们国家还有高效的民间废品回收体系，也就是拾荒大军。以市场为导向的回收中，他们从产生的地方直接回收不同种类的可回收物，不同种类的纸、玻璃、塑粒、金属等经过他们的处理，可以分出上百种，甚至更多，所有这些分类成为资源再生利用的基础。

垃圾分类管理的重要意义在于实现垃圾管理的减量化和资源化，只有源头产生者分类，才能实现分类收运和分类处理。对比欧美等发达国家，我国在垃圾分类管理方面最大的症结一是在政策上，优先次序的垃圾管理层次并没有出现，只是对已经产生的垃圾做处理，末端处理为导向的思维一直占据主导地位。垃圾分类并没有在全国普及，成为一个必须执行的政策，目前已有的垃圾分类政策还远远没达到可以指导现实操作的层面。二是从硬件配备来讲，并没有突破原有的混合垃圾收运和处理系统，分类收运和分类处理系统并没有搭建起来。政府需要制定更多的经济和行政管理政策，鼓励公众的参与，而构建好分类收运和处理的硬件则是开始垃圾分类管理的基础。