县乡关系下的城乡公共服务均等化研究--------以浙江省为例

刘 华 安

(中共宁波市委党校 公共管理教研部， 浙江 宁波 315012)

推进城乡基本公共服务均等化是建设服务型政府、创新社会治理和公共服务的重要内容。在各级政府中，县政府更接近基层，功能齐备，是承上启下，沟通条块的枢纽，在推进城乡基本公共服务均等化中居于关键地位，责任重大。作为府际关系的基础性环节，县乡关系不但对于理解府际关系有着启发价值，在实践中决定着推进城乡基本公共服务均等化的国家目标的实现程度。浙江是较早实行省管县的试点省份。选择省县关系作为研究视角来考察城乡基本公共服务均等化，一方面可以让我们找到一种合适的观察单元，以便对县级政府在推进城乡基本公共服务均等化中的职能、政府之间的合作治理机制，尤其是省县之间事权和财权的科学划分作出具体而全面的描述；另一方面有利于分析城乡基本公共服务均等化在基层实现的制度性困境，并在此基础上探索适合中国国情的城乡基本公共服务均等化的实现途径。

一、县乡关系下的浙江城乡公共服务均等化：一个案例的展开

党的十八大提出“大力推进生态文明建设”，并将生态文明建设的落脚点和着力点放在“优化国土空间开发格局”“全面促进资源节约”和“加大自然生态系统和环境保护”[1]18-19上。十八届三中全会从国家治理能力和治理体系现代化的角度，提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系”[2]16。十八届四中全会从依法治国和建设社会主义法治国家的视角，提出“用严格的法律制度保护生态环境……促进生态文明建设”[3]第1版。十八届五中全会站在“十三五”规划和全面建成小康社会进入决胜阶段的重要历史节点，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是新时期我们党在对我国经济社会发展规律的深刻把握的基础上提出的重大而深远的发展战略，进一步丰富和发展了科学发展观。

我国经济和社会转型具有明显的“时空压缩”特征，导致我国绿色发展长期以来处于两难境地：一方面，经济的快速增长为绿色发展提供了强大的物质基础；另一方面，经济的快速增长给我国的资源承载、环境保护带来了极大压力。在某种程度上造成了绿色发展与政治发展、经济建设、文化与社会建设之间的张力与冲突。这种张力和冲突表现在我国实施绿色发展的困境具有典型的“复合型”：作为一个后发现代化国家，“时空压缩”的发展特征导致了我国在工业化发展初期就面临着后工业化时期的环境问题，由此导致，国家不得不同时抓经济发展、社会建设与环境保护；先发国家一百年甚至几百年来逐步出现的环境问题在我国几十年的发展阶段集中出现。因此，解决好绿色发展问题，不仅关系着人民群众的身体健康和生活环境改善，是关系到全面深化改革、全面建成小康社会、“两个一百年”目标能否实现。绿色发展体现在人和自然生态的协调可持续发展上，以及在此基础上告别我国长期以来的只注重增长而忽视生态成本的GDP至上的增长模式上[4]60-65。浙江省作为我国经济的先发地区，其高速发展带来了巨大的环境压力。伴随着工业化水平的提高，浙江省城乡生态环境出现了恶化趋势，污染从城市蔓延到广大农村。而环境治理不仅事关城市居民，也事关农村居民的切身利益。2013年11月29日，浙江省委十三届四次全会提出了“五水共治”战略。这一战略的提出和实施是促转型、优环境、惠民生的重要举措。城乡环境的治理是一项极其复杂的系统工程，资金的投入量非常大。在压力型行政体制下，乡镇一级的财政主要来自于县级拨划及村一级的汲取(各类税费)。新世纪以来，县级财政承担了大量的公共服务职能。尤其是，随着城镇化的大规模推进，公共服务呈现出爆炸式增长态势，给地方财政带来了巨大的压力。同时，部分地区的乡镇进行“强镇扩权”试点，乡镇一级以及广大农村地区的公共服务需求也出现了急速增长。县级财政由于整体形势不容乐观，划拨到乡镇一级的财政增长无法适应乡镇公共服务的要求，进而影响了城乡公共服务的均等化水平。在这样大的背景下，一些地方进行了有益的探索，如浙江省的Y市(县级市)，其农村环境治理就采取了PPP模式。

Y市是宁波市管辖的一个县级市，地处宁波市北部。2016年，全市一般公共预算收入811 633万元，全市财政总收入1 391 109万元。多年来，Y市的化工、塑料、冶金、机械行业发展迅猛。这些行业在给Y市带来巨大税收、财政收入的同时，也产生了大量的污染物。由于环境治理的速度远不及经济增长的速度，近年来，Y市环境污染的压力越来越大。其城乡河道水污染尤为明显，一些河道的水变成了劣V类水。2014年，Y市提出了治水计划，提出到2016年实现农村污水治理全覆盖的目标。2016年，全市一般公共预算用于民生支出的达743 737万元，其中，全市农林水支出119 802万元，主要用于“五水共治”等。即使如此，乡镇治理污水的财政还是有缺口。而且，这个缺口只能由乡镇自己去补。在这种情况下，Y市乡镇在污水治理项目中采取了PPP模式，与北京首创公司签订了《农村生活污水治理项目合作框架协议》。项目建成后，Y市农村污水收集处理规模将达到8.6万吨/日。

府际关系一直是影响我国公共服务供给的重要因素，而府际关系中最为核心的要素就是政府之间的财政关系。随着我国经济下行压力的增大，经济发展进入新常态，地方政府财政尤其是县级政府财政出现了紧张。政府作为单一主体提供公共服务的格局日益受到有限资源的制约。形势的倒逼，使乡镇政府承担起了更多的公共服务功能，利用与市场、社会的合作，使得自己在城乡公共服务均等化的供给中的“造血”功能不断增强。PPP模式促进了Y市城乡公共服务的均等化，转变了经济的发展方式，培育了群众的环境保护意识，促进了县乡两级政府之间的良性互动。

县域经济是浙江经济发展的一个亮点。进入新世纪，浙江省开启了省县关系的改革，从原来的强县扩权到后来的扩权强县，再到省管县改革，县级政府的地位得到了进一步加强，这为城乡公共服务均等化提供了强大的支撑力。同时，对于一些经济强镇，实行扩权强镇，使这些乡镇的财政能力得到了增强。县乡两端同时发力，使浙江省城乡公共服务均等化有了强大的物质基础，城乡公共服务的总量得到了增加，结构也大为优化。

当然，Y市环境治理的案例，并不能表明我国地方政府已经通过县乡关系的制度化改革实现了二者的良性互动，更不能表明我国城乡公共服务均等化水平的明显提升。在经济新常态下，县级政府由于公共服务承担压力过大，通过压力传导的方式转移给乡镇政府，而一些乡镇政府则采取消极应对的做法。基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。再加上“按照什么原则来划分县和乡的收入支出，中央政府并没有统一要求，因此各地的体制都不一样”[5]1-38，各地县乡关系就呈现出多样化趋势：一些地方县乡关系呈现良性互动关系，从而城乡公共服务均等化有了实质性进步；而一些县乡关系恶性博弈的地区，其城乡公共服务均等化可能呈现出倒退趋势。另外，由于国家制度层面的保障机制缺位，使得县乡关系良性互动地区在此方面积累的一些地方性经验无法在全国推广，更无法上升成为国家制度，城乡公共服务均等化水平在县乡关系存在制度性协调缺失的背景下无法持续提升。

二、浙江城乡公共服务均等化存在问题的县乡关系因由

1.横向划分主体错位 事权在政府与市场、政府与社会之间的初次划分会影响政府间的事权划分。一方面，市场“无形之手”作用发挥不充分。政府在调整产业结构、扶持重大项目、促进转型升级等工作中仍需“有形之手”推动，承担了很多可以由市场做好的事情。一些本应由政府提供的公共产品与服务欠账较多。另一方面，社会“自治之手”还没有有效参与公共服务。农村居家养老和机构养老中老年人评估、低收入家庭核查等工作，没有理想的社会承载主体，只能由政府继续承担；加之，一些部门不愿将利益较大的职能转移给社会组织，导致一些条件成熟、适宜由社会组织行使的事权，如农村市场信息统计、举办商贸展会、失地农民职业培训等职能难以真正转移出去。

2.纵向配置不尽合理 县级政府与乡镇政府在我国行政体制下，是我国行政层级中相邻的政府层级，其利益有着高度的一致性；同时，这也是两个相对独立的行政主体。在压力型体制下，权责利地位上存在着不对等。在事权的选择上，县级政府具有主动性。县级政府可以把吃力不讨好的工作通过行政传导转移给乡镇政府。同时，利用对乡镇政府的考核权、人事权，让乡镇政府疲于应付。乡镇政府需要承担大量的行政事务，又缺乏相应的治理手段。乡镇政府直接可以行使的权力主要为独生子女光荣证发放、抚恤金发放、行政调解等比较繁琐且利益不大的事项。

3.县乡(镇)政府合力不够 县级部门派驻机构人员少、力量弱，如一些司法所往往只有1～2人，很多乡镇环保所、安监所甚至没有专职人员，只有一名兼职专管员，经常处于“打下手”“当配角”的位置。它们需要乡镇政府的支持配合才能顺利完成工作。同时，乡镇对派驻机构的约束能力又比较弱，“强条弱块”现象比较严重，难以统筹力量管理社会公共事务。在行使事权过程中，有的部门一边将事权委托给乡镇，一边同时设有相关站所，这导致职能交叉重叠，降低了事权行使的效率。

4.制度规范尚不健全 从现有法律体系来看，法律法规明确的事权主体往往都是县级以上的人民政府，对乡镇政府的赋权不够明确；对一些明确规定只能由县以上行政主管部门行使的事权，在法律没有允许委托的前提下，暂时无权下放。从宁波地方性法规、政府规章看，事权调整法制化、规范化建设相对滞后，县乡(镇)政府事权调整的范围、程序以及相应的监督检查等事项无章可循，随意性较大。此外，事权划分缺乏统一明确的标准，往往采用职能分工、事务性质等边界模糊的划分标准，直观性和操作性不强。

5.调整落实还不到位 下放的事权与乡镇公共服务均等化的实际需求不够匹配，行政审批、建设项目招投标、用地批复等直接面对公民法人的管理事项下放有限，导致企业、公民办事拖延。在行政处罚方面，随着一些乡镇规模的不断扩大，规划、土地、建设、环保、安全生产监管等违法违章现象增多。而由于乡镇缺乏相关权限，“看得见、管不了”问题较为突出。部分已经下放的权限放权不充分，受理与办理脱节。一些部门没有设置相关机构、派驻人员、明确职责，甚至没有提供执法文书和业务培训，县级部门仍然掌握着最终决定权。面对省市下放的事项，一些乡镇受制于承接能力不足，甚至要求暂缓放权。

6.事权监管仍存短板 一些事权下放乡镇以后，县级职能部门一放了之，对乡镇在城乡基本公共服务上的不依法行政的现象，未能及时发现并予以纠正。乡镇潜在的谋求自身利益最大化的动力机制和压力机制，也促使其在行使事权中放松了对自身行为的监督，更有甚者还成了违法行为的“保护伞”。此外，权力清单和责任清单制度才刚刚起步，县乡(镇)的权责还有待进一步明晰。事权行使不规范、程序不健全、自由裁量空间较大等问题还未从根本上解决，社会公众对县乡(镇)政府的监督作用难以有效发挥。

三、调适县乡关系，促进浙江城乡基本公共服务均等化

1.通过县乡行政整合来促进城乡基本公共服务均等化体系构建 借用“整体性政府”思维，整合县乡行政。在目前情况下，城乡基本公共服务的主要提供者是政府，尤其是县乡级政府。在某种程度上，我国政府行政整合的力度、速度决定了城乡基本公共服务均等化的实现程度。这就意味着政府考核体制的变革，在干部考核尤其是县乡政府干部考核中应该更多地体现城乡公共服务均等化元素，而不仅仅是GDP和财政。要使城乡基本公共服务均等化在考核指标中有一定权重，同时要结合各地经济社会发展实际，使权重有动态平衡。同时，按照权责一致原则，有多少责就赋多少权，县乡哪一级政府提供哪一些公共服务，应该匹配其多大的财政权，这个必须明确，以免在公共服务提供中互相推诿、踢皮球。

2.以政府职能的转变来促进城乡基本公共服务均等化体系构建 要坚持“小政府、大社会”理念，推动建立政府、企业和社会的合作机制。要减轻政府负担，降低运作成本，同时，政府应提供更多更好的公共服务产品。要不断减少政府直接参与经济的行动，守住政府权力的边界。但是，对于事关国计民生的项目，如城乡交通、水利等基础设施重大项目，政府必须参与；对于防汛治涝应急设施建设、普惠性幼儿园建设等公益性公共工程、公共服务设施以及民生项目建设，应由政府主导；对于一般竞争性生产项目，政府应逐步退出。要切实加强公共服务，县乡(镇)政府在编制城乡发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，一定要和城乡居民对于公共服务的现实需求有效对接。目的是不断改善城乡居民的生活条件、生产条件。

3.通过推进群众公共需求表达机制和参与机制改革来促进城乡基本公共服务均等化体系构建 我国城乡基本公共服务的供给机制是一种自上而下的、部门化的供给机制。这种单向度的供给机制以政府(部门)为主位，群众的需求难以得到有效表达，导致政府供给与群众需求无法有效对接。所以，在当前，提高城乡公共服务均等化水平，必须建构以群众公共需求为导向的公共服务表达机制和参与机制。要建立起国家与社会之间的利益“协商地带”，既能让政府的公共服务政策具体落实下去，又能让农民的需求得到有序表达。当前，由于基层干部被行政体制所吸纳，导致国家与城乡居民的“双向”互动不够，沟通渠道不畅。国家自上而下的公共服务政策传输一般只落在城乡自治组织身上，而居民和农民则成为“局外人”。在居民和农民自下而上的反馈意见中混杂了各种有理无理的利益诉求，上级政府难以有效甄别，只能根据“属地原则”打回给基层政府处理。因此，要不断健全群众在公共服务均等化项目中的参与和监督机制，让群众在项目运作中拥有充分表达自己诉求和服务意见的足够话语权，形成自下而上的问责机制[6]32-34。

4.通过探索政府购买服务来促进城乡基本公共服务均等化体系构建 应该出台政府转移职能目录，引导各级政府部门将教育、培训、养老、志愿者服务等职责转移给社会组织。要突破公共服务市场目前存在的封闭性与排他性，使公共服务的供给和购买能在乡镇甚至县以外更广阔的区域进行，以不断提高城乡公共服务产品的质量和效益。要大力推进农村公共服务市场主体的发育，尤其是要积极培育、大力扶持各类民间性、公益性服务主体，既包括营利性的非政府组织，也包括非营利性的社会公益组织。在市场主体充分发育的基础上，让市场竞争机制尤其是价格机制发挥作用，逐步形成城乡公共服务市场体系，并在市场发育中培育公民的公正、公平理念。近年来，一些地方政府通过购买的方式创新了公共服务的供给方式，取得了很好的经济效益和社会效益。当然，政府与社会组织之间的合作未必只限于政府购买这一种形式，需要我们在实践中不断创造出更多的合作形式，从而为城乡公共服务均等化体系的完善，并最终达成城乡公共服务均等化的目标提供更多支持。

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗----在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告

[R].求是，2012(22).

[2] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].求是，2013(22).

[3] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(1) .

[4] 刘华安.绿色发展中的多元主体协同治理研究[J].湖南行政学院学报,2017(4).

[5] 周飞舟.从汲取型政权到悬浮型政权----税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3).

[6] 凌 新.乡镇体制改革的成效问题与建设[J].学习月刊,2013(17).