医疗卫生服务供给侧改革中政府的作用探析

江海健

摘要：医疗卫生服务供给侧改革中政府应当发挥主导作用。政府以人为本的执政理念和社会主义市场经济中政府与市场的职能划分是政府主导作用的基础与原则；政府的作用目标是保障公益性、促进公平正义，同时激发供给主体的活力。政府的主导作用体现在：政府作为政策供给的主体、资源配置的主体，应着力完善“防治结合”的医疗卫生服务总布局；同时，解放和发展医疗生产力，提升医疗服务供给能力，同时完善医疗救助政策，体现医疗卫生服务的人本关怀。

关键词：医疗卫生服务 供给侧 政府

2015年中央经济工作会议确定了2016年中国经济工作的总计思路是推进供给侧结构性改革，并部署了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务。医疗卫生服务作为我国社会建设的重要内容，是人民健康之维系力量，被称为民生之本。中央整体推进供给侧改革也对医疗卫生服务改革提出了新要求。围绕这一任务，学术界进行了解读，并呈现出两种不同的观点：种观点认为，医疗卫生服务供给侧改革的重点就是强化政府在医疗卫生服务改革中的主导作用，推动医疗卫生服务“去市场化”，使医疗卫生服务真正成为政府提供的公共产品。另一种观点正好相反，认为，医疗卫生服务的供给侧改革的重点是以市场化手段促进医疗卫生资源实现正常流动，仅仅靠计划干预实现不了医疗资源的合理配置，也不利于建立起医生的合理薪酬制度，医疗卫生服务供给侧改革的目标难以实现。从以上争论可以看出，医疗卫生服务供给侧改革不可回避的问题就是，如何定位政府与市场的作用。因而，推进医疗卫生服务的供给侧改革，就需要首先明晰政府的作用。

一、医疗卫生服务供给側改革中政府的作用基础

1.以人为本的执政理念和为人民服务的执政宗旨

中国共产党是以马克思主义为指导的执政党，以人为本是我们党执政的基本理念的重要遵循。医疗卫生事业作为中国特色社会主义社会建设的重要组成部分，一直受到党和政府重视，被认为是保障人民健康、提高全民族健康素质的重要事业。第一代中央领导集体开创的政府主导型医疗服务模式初步解决了当时新中国6亿人民缺医少药的局面，满足了人民对医疗服务最基本的需求，也奠定了我国社会主义医疗卫生服务的基本格局和基本制度。应当说，政府主导型医疗卫生服务成为中国特色社会主义的项基本制度。政府通过举办医疗服务，实现人民对健康的需求，成为中国共产党执政宗旨的重要体现。

2.社会主义市场经济中政府和市场的作用

1992年十四大明确了我国社会主义市场经济的改革目标，计划经济体制告以终结。政府与市场的关系如何定位成为社会主义市场经济改革的关键议题。尤其是十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用之后，政府与市场的作用职能划分更加成为经济体制改革的核心。对此，中央会议指出，让市场在资源配置中起决定性作用，不是起全部作用；市场不是万能的，要市场发挥决定性作用不是弱化政府职能，而是让政府发挥更大作用。社会主义市场经济就是要将市场的决定作用和政府发挥更大作用结合起来。我国医疗卫生服务供给侧改革是在社会主义市场经济这一大的体制框架下进行的，这就决定了医疗卫生服务改革必须遵循这一重要的指导性原则。

二、医疗卫生服务供给侧改革中政府的作用体现

医疗卫生服务供给侧改革应当强化政府的作用，这一点已经成为共识。但是，政府的作用目标是什么？学者们认为，是保证效率，兼顾公平还是保障公平，兼顾效率，是政府作用的目标选择。对此，中共中央关于深化医药卫生体制改革的文件作出了回应，认为，政府举办医疗卫生服务要将保障公益性、促进公平正义放在首位，同时要运用市场化手段激发医疗卫生服务提供的积极性和活力。始自80年代的医疗卫生改革以及伴随的看病贵、看病难问题没有得到根本解决，影响了人们对医疗卫生服务的积极评价。因而，医疗卫生服务的供给侧改革必须有问题意识，面向人民需求，重点解决人民对医疗卫生服务不满意的问题，同时，增强时代但当感，承担起全面建成小康社会中保障人民健康的社会责任。

三、医疗卫生服务供给侧改革中政府作用的实现方式

在新一轮的医疗卫生服务中政府应如何发挥作用？本文认为，政府首先明确主体地位，明确需要干预的关键领域，并有所作为，才能切实推动医疗卫生服务的供给侧改革朝向一个合乎人民利益目标同时又不失其活力。

1.明确政府的主体地位

首先，政府应当是政策供给的主体。我国经济体制改革要处理好顶层设计和摸着石头过河的关系，这一原则同样适用于医疗卫生服务改革。来自基层的医疗体制改革实践经验是摸着石头过河得来的，对于推动医疗卫生服务改革具有重要启示价值，确实值得认真总结。但是，医疗卫生服务改革在全世界都是一个难题，仅仅停留于经验层面的启示对于医疗服务的局部改革确有作用，但是牵涉到医疗卫生服务整体布局、方法步骤等等宏观层面的问题，却需要政府顶层设计的智慧。这种顶层设计要具有前瞻性、全局性，要解决制约医疗卫生服务的根本性问题。只有政府才能够集合全体人民的智慧，做医疗卫生改革的政策设计的“操盘手”，保障医疗卫生服务供给侧改革的顺利进行。

其次，政府应当是卫生资源配置的主体。卫生资源既包括物力资源、财力资源，又包括人力资源。医疗卫生服务供给不同于般的商品供给，不可否认在这一领域存在着严重的信息不对称，“消费者”的鉴别权、选择权、评价权都受到一定的制约。如何保障“消费者”能够放心消费、安全消费？只有政府通过公权力面向“消费者”需求合理配置资源，配置优质资源，才可能从制度上保障民众的基本医疗需求得以满足。这既包括政府对“防治结合”的医药卫生总布局的设计、为医疗服务提供者提供的财政补贴制度，也包括政府对医疗服务人才的培养和激励、评价制度。拉丁美洲国家自20世纪70-80年代进行的私有化医疗服务体制改革，完全以市场手段配置医疗卫生资源，政府“放手”的结果就是这些国家的医疗卫生服务体系完全成为为中产、高收入者服务的体系，低收入者得不到基本的医疗保障，医疗秩序混乱，社会公平正义缺失。拉美国家的教训值得反思。

2.政府在关键领域要有所作为

自中央工作会议提出供给侧改革以来，诸多专家学者表示，医疗卫生服务的供给侧要将改善服务质量，调整服务结构作为重点。专家学者的呼吁也反映了人民医疗服务供给侧的迫切要求。总计起来，有以下几点：

首先，解放和发展医疗生产力，提升医疗卫生服务的供给能力。医疗生产力就是医疗卫生服务的产出能力，在治愈疾病、增进健康、提升生活质量方面的贡献率。邓小平同志曾说过，科学技术是第一生产力。政府应当通过制度支持和人才保障，以带动我国医疗技术的创新和医疗生产力的提高，使人民群众不断提高的医疗需求得以不断满足。同时，通过建立医疗卫生生产要素的流动机制，释放医疗卫生要素提供者的创新活力和服务积极性，激励他们面向民众、开展特色医疗服务的热情，让医疗卫生资源真正“动”起来，解决基层医疗卫生人才不足、不优的问题。

其次，针对弱势群体，完善医疗救助政策，体现医疗卫生服务的人本关怀。

我国的小康是不全面的、发展不平衡的小康。在社会发展过程中，总有部分社会群体，他们的生存能力极端低下，自身的吃穿住行用等基本问题都不能够解决。这部分群体迫切需要医疗救助政策保障他们的基本医疗需求。西方有学者喊出“我们要市场经济，绝不要市场社会”的口号，就是对市场法则运用于社会领域的抗议。针对社会弱势群体，政府的扶助政策是帮助其重返社会、增强生存能力的关键一步，也是政府为人民服务的执政宗旨的重要体现。

3.厘清政府与医疗卫生服务提供者的关系

在医疗卫生服务供给侧改革中，政府是医疗卫生服务的供给主体，但是要厘清政府与医疗卫生服务提供者的关系。管办分离一直以来是学者们的呼吁，首先，中央政府與地方政府的事权分离应当成为今后供给侧改革的一个重要原则。地方政府举办医疗卫生服务，中央政府应加强指导、监管和评价，通过完善制度，提升医疗卫生的治理水平。其次，强调政府主导不是政府取代市场，医疗卫生服务由政府主导也不是剥夺市场主体举办医疗卫生服务的权利。政府应逐渐健全政府监管、行业评价和人才流动制度，激发更多的优质市场主体成为医疗卫生服务的重要提供者，形成政府主导型医疗服务和民办医疗服务有机结合、相得益彰、彼此支撑、共同发展的格局，提升医疗卫生服务的整体供给能力和水平。

总之，医疗卫生服务供给侧改革中政府应当唱“主角”，充分发挥政府顶层设计的智慧，为新时期的医疗改革提供合理化路径。当然，政府发挥主导作用也不意味着医疗卫生体制重回计划经济时代，强调医疗卫生服务的公益性也不等同于不要市场。政府主导型供给侧改革要发挥政府更大作用，同时还要综合运用市场手段和激励机制，才能够使医疗卫生服务既有供给的能力和水平，又有供给的热情和动力。