运动式治理研究：核心议题与学术论争

李辉+皇甫鑫+孙艳伟

摘 要：尽管学界对运动式治理褒贬不一，但作为一种工具，运动式治理是我国社会转型期制度有效性供给相对不足情况下的一种补充；作为一种范式，运动式治理是与常规式治理相对应的客观存在。现有研究对运动式治理绩效合法性和现实合理性的研究尚显不足，对其长期存在的多维因素及其互动机制的探索还应加强。“治理工具有效性-可替代性治理工具的充分性-治理工具与本土治理生态的契合度”是探讨这一机制必须思考的基本问题。同时，跳出或批评或肯定的惯性思维，转而探索运动式治理的应用范围、限度、方法等，将会对推进国家治理体系和治理能力现代化更具有建设性意义。

关键词：运动式治理； 常规治理； 治理工具

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0061-06

运动式治理亦称运动型治理、运动化治理、运动式执法等[1]，是指（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原来的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力完成某一特定任务[2]（p.125）。通常所说的“专项整治”、“创城”等都是运动式治理所描述的范疇。2004年，记者刘效仁发表了题为《淮河治理：运动式治理的败笔》的文章，引起学界关注，此后有关运动式治理的理论研究逐渐展开。由于这一概念首次提出时就带有批评的意味，所以后续十余年的研究中，褒贬不一、争议较多成为运动式治理研究的主要特点。运动式治理是中国国家治理中的一种消极现象，还是适应中国经济、政治和社会发展的阶段性治理工具？运动式治理的客观存在是不得已而为之，还是治理者依据治理生态和制度环境所作出的理性选择？在党和国家提出国家治理体系和治理能力现代化的新时期，更加客观地看待运动式治理，积极探讨运动式治理之于国家治理体系和治理能力现代化的内在关系非常必要。但这些研究的一个必要前提是系统梳理有关运动式治理的研究成果，厘清运动式治理的核心议题与学术争议，这正是本文的研究目的。

以中国知网（CNKI）为数据来源，分别以“运动式治理”、“运动型治理”、“运动化治理”和“运动式执法”精确检索主题词，检索年限设定为“所有年限”，检索操作为2016年10月31日，共检索到258篇文献，其中CSSCI论文130篇，中文核心期刊论文138篇。经过梳理和总结，笔者认为，有关运动式治理已有成果的研究议题主要集中在“是什么”的描述性研究、“是否应当”的规范性争论和“为什么”的解释性研究三个方面。

一、运动式治理“是什么”的描述性研究

从文献量看，早期运动式治理文献以描述性研究为主，基本认可运动式治理的客观存在，对运动式治理主体、客体、特征等进行系统研究。总体而言，这一研究主题的学术论争并不明显，只是针对个别细节问题存在不同的观点。

（一）对运动式治理基本属性的认定

尽管目前学界对运动式治理是否应当的问题未达成相对一致的观点，但已有成果基本认可运动式治理作为一种治理工具或治理范式的客观存在。如唐贤兴指出，运动式治理是“中国治理困境中的政策工具选择”[3]。曹龙虎将运动式治理向制度化治理的转变，看作国家治理的“范式转换”[4]，即无论运动式治理是优是劣，从基本属性看，都可以将其视为国家治理范式之一。目前的观点分歧在于，谁是与运动式治理相对应的治理工具或治理范式。按照上述曹龙虎的观点，运动式治理与制度化治理相对应并应逐渐向制度化治理范式转变。另一种观点则认为，运动式治理与常规式治理相对应。如倪星等指出，运动式治理是一种“与传统的科层常规治理相对应的特殊的治理模式”，并分析了“运动式治理常规化”和“常规治理运动化”的逻辑[5]。

笔者认为，无论作为治理工具抑或治理范式，运动式治理的核心特征在于“运动”。从这一特征出发，与其对应的则是“常规式治理”或称“常态化治理”。运动式治理与制度化治理并非对应关系，而可以理解为，制度有效性的不断提升是由运动式治理向常规式治理转变的必经之路。换言之，作为一种治理工具的运动式治理是在我国社会转型期制度有效性供给相对不足情况下的一种有益补充，即补充性治理工具。作为一种治理范式的运动式治理是与常规式治理相对应的客观存在。

（二）对运动式治理主体、客体及特征的概括

现有运动式治理研究尚未对这一概念的内涵和外延有比较清晰和统一的界定，但对运动式治理主体、客体、特征等的概括已较清晰。如冯志峰指出运动式治理的主体是“占有一定政治权力的政治主体，如政党、国家、政府或其他统治集团”；客体是“某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题”；目的是“维护社会稳定和应有的秩序”；方式和手段是“凭借政治权力、行政执法职能……通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性”；表现形式为“暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程”；并将运动式治理的特征概括为“治理主体的权威性、治理客体的特定性、治理方式的运动性、治理实践的短期性、治理目标的预定性、治理结果的反弹性、治理手段的强制性、治理成本的虚高性、治理效率的高效性、治理过程的模式性”[1]。叶敏更具体地将其主体界定为“各级政府、政府部门或领导干部”，并依据科层组织的结构特征，细分为“条状”和“块状”；将其客体界定为“政府治理中遇到的重大和棘手问题”；将其表现形式描述为包括“集中整治”、“专项整治行动”、“会战”、“突击行动”等在内的突击性运动[6]。黄科从治理领域和目标取向维度出发，将运动式治理分为政治意识性、政治行为性、行政意识性、行政行为性四种类型[7]。侯学宾指出，运动式治理适用于“紧迫或积重难返型问题”[8]。杨志军将运动式治理的常见领域概括为公共安全、环保治污、招商引资、反腐和行政改革以及精神文明建设[9]。此外，在运动式治理的形成过程方面，朱晓燕、王怀章指出运动式治理的基本过程存在一个无法跳出的“轮回”：震惊社会的重大恶性事件发生？领导作出重要指示？政府有关部门召开紧急会议，部署专项整治行动？执法部门展开声势浩大的检查、处罚行动？总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果？新的重大事件的发生[10]。

尽管上述研究在表述上存在差异，但从根本上讲存在三个方面的不同。

首先，运动式治理的主体离不开“拥有强大基础性权力的现代国家”[11]，学者在界定其主体时的表达差别是治理层次上而非实质上的。正如黄科概括的“宏觀国家治理、中观组织、微观行政”三个层次[7]。其次，运动式的客体可概括为具有如下特征的治理问题，即“急迫性”、“积弊性”、“高不确定性”和“高复杂性”。最后，运动式治理所表现出的行为特征可概括为：治理目标的集中性、治理方式的突击性、治理过程“从重、从严、从快”的倾向性、治理逻辑的轮回性。

（三）对运动式治理发展轨迹的总结

早期的文献多将运动式治理与政治运动合并研究，并未对两者进行严格的区分。如冯仕政把新中国成立以来的“政治运动”和“运动式治理”统称为“国家运动”[12]；单鑫认为，改革开放前的政治动员与改革开放后的运动式治理都是采用动员方式将国家力量动员起来[13]。唐皇凤进一步将政治运动看作是运动式治理的核心要素之一[14]。新近的研究逐渐意识到，传统社会主义时代的政治运动并不等同于当前的运动式治理[15]。如叶敏认为“改革前的政治运动在改革后的变身是一种治理导向的运动式治理，与政治运动相比，运动式治理已经被剔除了意识形态和泛政治性，是一种‘扬弃中的‘保留”[6]。以此为基点，叶敏在深入分析政治运动和运动式治理内部结构异同的基础上，阐述了从政治运动向运动式治理的演变机理。

笔者认为，针对运动式治理这一现象和客观存在的探讨离不开特定的时代背景和治理生态。改革开放以来，我国的国家治理重心已由“政治挂帅”转向经济建设和社会发展。那么，对运动式治理的思考也应集中于针对国家和社会治理中突出问题的“治理导向”。从“政治导向”向“治理导向”的转变，应当说已成为改革开放后运动式治理发展的主要方向。

二、运动式治理“是否应当”的规范性争论

运动式治理这一概念自提出以来，就饱受争议。早期的研究以批判、否定的态度为主，并在批判的基础上进一步提出摒弃运动式治理的路径；随着对运动式治理研究的逐渐深入，也有一些学者提出肯定的观点。

（一）对运动式治理的批评

现有对运动式治理的批评主要沿着“过程”和“结果”两个维度展开。其中，针对过程的批评主要质疑运动式治理的实施逻辑；针对结果的批评则主要质疑运动式治理的实际绩效和负面影响。在有关运动式治理实施逻辑的批评中，唐皇凤从常态社会和非常态社会治理逻辑的分析框架出发，认为常态社会的治理逻辑“应该是依靠官僚制的制度规范、合法程序和官僚组织的结构完善、功能发挥与资源的有效整合与运用”[14]。“运动型治理则超越了官僚制的组织结构和行政程序，把国家治理动力寄托在被动员起来的社会大众身上。”[14]为此，唐皇凤认为，运动式治理不符合常态社会的治理要求，是一种“非常态社会”的产物[14]。冯仕政以“革命教化政体”框架阐述国家运动的形成与发展，指出运动型治理的运作方式是“非制度化、非常规化和非专业化”[12]。郎友兴指出运动式治理是一种“应付式治理”，是一种“机会主义的集权式治理”[16]。在结果维度的批评中，一些学者认为，作为一种治理工具，运动式治理的治理绩效并不乐观，具有短期性、局部性、不稳定性等特点，“只能治标、不能治本”。如郎友兴指出，运动式治理只能“解决局部问题”[16]。王洛忠、刘金发指出“长期治理绩效差是运动式治理不可回避的缺陷”[17]。另一些学者认为运动式治理不但没有实现良好的治理绩效，反而带来负面影响。其中批评较多地集中在“破坏法制建设”[18]、“弱化法律威信、违背法治精神”[1]，也有学者指出运动式治理可能会“延缓改革进程”[16]。贺璇、王冰则从组织管理的角度，指出运动式治理不仅无法弥补科层制缺陷，反而使“科层体系内部疲于应付各种各样的‘运动，甚至已经成为地方政府部门的中心和常规工作……造成治理‘内卷的科层困境”[19]。

（二）对运动式治理的肯定

随着研究的逐渐深入，有学者开始从“存在即合理”的逻辑出发，表达对运动式治理有限肯定的态度。如杨志军、彭勃尽管指出了运动式治理存在着“执法不法、治国误国、维稳不稳、管理缺理”的负面效应[20]，但也从辩护的角度提出了运动式治理的守卫逻辑，即“中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性；政府在面对复杂的社会公共事务时，选择政策工具的有限性，直接决定了政府采取运动式治理模式的合理性，亦即运动式治理存在着弥补政府动员能力不足的可能性”[20]。王利荣以我国毒品治理为例，指出运动式治毒会“过分加大强制戒毒场所的运行压力、混乱国家毒品治理的职能分配、导致警力配置处于过分不均衡状态、过快提升容留吸毒行为入罪率”，所以应该通过多种途径逐步完善运动式的治毒模式，而并非完全摒弃[21]。此外，少数学者对运动式治理持明显的肯定态度，如周雪光指出，“运动式治理机制是权威体制与有效治理矛盾的应对机制”，“是一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分”。王聚芹、饶一鸣指出，“在对运动式治理的整体考量中，如果抛弃运动式治理的理论逻辑，就不能够真正理解我国的国家治理模式。运动式治理也许不是解决国家治理问题所应采用的最好办法，但可以说是当代我国国家治理实践中最不坏的做法”[22]。

总体而言，有关“是否应当”的规范性争论是运动式治理研究中争论比较集中和激烈的议题：其中批判、否定的态度较多；持明显肯定态度的研究较少；也有学者从“存在即合理”的逻辑出发，持有限肯定的态度。现有争论的问题是，批评者主要集中于对运动式治理实际绩效及负面影响的诟病，或是对其治理逻辑的质疑。肯定者则是从中国现阶段治理资源相对稀缺的情况出发，指出运动式治理是无奈之举。笔者认为，肯定者还应更加直接地面对有关运动式治理的批评焦点，加强两方面的回应：一是应在全面系统认识运动式治理绩效的基础上，给出更有说服力的理由，特别是对运动式治理的间接绩效和结构绩效的认识。二是应在深入剖析运动式治理生成逻辑的基础上，对运动式治理存在的现实合理性给出更具解释力的观点，特别是对运动式治理长期存在的多维因素进行整合研究。当然，这一研究的顺利推进还涉及另一个研究议题的探讨，即有关运动式治理“为什么”的解释性研究。

三、运动式治理“为什么”的解释性研究

有关运动式治理成因的研究受到否定和有限肯定观点的深刻影响，带有很强的消极色彩。其中，持否定观点的学者认为，运动式治理的成因包括：“政治上主体意识的缺損、经济上稀缺资源的争夺、社会上体制结构的紊乱、文化上臣民心理的盲从。”[1]政治权威的外放和政府改革的“溢出效应”，计划经济时代的全能主义“大家长”的政府角色定位，是运动式治理的根源[20]。也有学者更尖锐地指出，在压力型体制和惟上负责制下，上级部门的强度激励使下级官员产生目标替代效应，运动式治理得以普遍存在；与此同时，在政治官僚制下，资源约束、职责同构，以及官员考核的“弱排名激励”使上下级政府和部门通过运动式治理的“表演”来寻求政治合法性[5]。

持有限肯定观点的研究成果可以大致分为两类：一类从全观视角出发，多维度剖析运动式治理的成因。

如王连伟、刘太刚认为运动式治理是“治理资源稀缺条件下的理性选择”、“有限治理工具约束条件下的无奈之举”、“反科层制浪潮下的社会治理创新”、“反威权时代国家权力的合法化再生产”[23]。唐贤兴指出运动式治理的成因在于：“公共问题的多样性与决策问题界定中的政府偏好；管理资源的匮乏与政策工具的选择空间；政府部门间合作的缺乏与运动式执法。”[3]另一类从单一视角切入，集中讨论对运动式治理的存在起决定性作用的因素。其中，以结构性（体制性）因素的讨论居多。如贺璇、王冰指出，运动式治理的存在与推行“有着特有的结构性成因……是弥合官僚体制内部‘上动、下不动政策执行困境的重要路径”[19]。丁轶认为，运动式治理可以被理解“为了应对科层体制的‘组织失败、弥补常规化保障方式的功能缺陷，而不得不采用的一种动员型权利保障方式”[24]。此外，也有个别学者从历史的观点分析运动式治理的成因。如王聚芹、饶一鸣提出，“运动式治理是对‘革故鼎新的天命治理和‘治理绩效的累进治理的补充，其根本是为了解决前两者在实践中不断暴露出来的现实不合理性，是传统型治理与现代型治理的结合”[22]。

学界对运动式治理成因，或概括为中国国家和社会治理中的内在缺陷所致，或将运动式治理表述为“被动选择”、“无奈之举”、“权宜之计”或“不得已而为之”[25]，以较中立或正面立场阐述其成因的文献较少。尽管也有学者指出，运动式治理可以在一定程度上有效地解决历史遗留的某些问题[26]，能够在破解重大治理难题当中取得立竿见影的效果[27]，但仍存在继续探讨的空间。第一，已有对运动式治理绩效表现的论述还不够系统，即通常仅指出其问题回应导向的绩效，特别是表面绩效或直接绩效，而缺少对其间接绩效，特别是深层次、结构导向绩效的挖掘。第二，已有文献还缺少对运动式治理绩效生成逻辑或机理的探讨，即缺少对绩效“为什么”或“何以产生”的解释机制。尽管也有少量文献指出了运动式治理发生和持续的理由，但大部分论述采用的是单一视角和单一维度，还存在更加系统、深入特别是结构化挖掘的空间。第三，对导致运动式治理长期存在的多维因素缺少系统性整合，即这些因素是如何相互作用以共同导致运动式治理的长期存在？

四、研究结论及展望

总体而言，国内有关运动式治理的研究成果尽管数量不多，但从论文作者及其所载刊物的情况看，该主题研究的整体水平较高。有关运动式治理“是什么”的描述性研究比较成熟：基本认可运动式治理作为一种治理工具或治理范式的客观存在，对其主体、客体、特征等概括较清晰，对其从“政治导向”向“治理导向”转变的趋势基本达成共识。目前争议的主要焦点集中在运动式治理“是否应当”，其中持有限肯定态度的研究仍需要给出更具说服力的理由和更具有解释力的观点。另外，有关运动式治理“为什么”的解释性研究略显不足，对运动式治理生成逻辑的剖析还不深入，特别是对多维影响因素间如何相互作用而导致运动式治理长期存在的机制尚缺乏具有解释力的分析。

笔者认为，既然运动式治理从基本属性上可以视为中国国家治理现代化进程中的一种阶段性的治理范式或在特定阶段所采用的治理工具。那么，从本源性分析的角度出发，思考治理范式和治理工具选择时必然绕不过几个核心问题，而对这些核心问题的关注正是思考“运动式治理缘何长期存在”的一个本源性分析框架。第一，作为一种治理工具，运用它是否比不运用它更好？即治理工具本身的有效性及其结构如何？第二，是否存在更为理想、可替代的治理工具，以及这种可替代性的治理工具是否充分或完备？第三，也是更为本源性的问题，这一治理工具的特性是否契合本土化的治理环境或治理生态。笔者认为，后续的研究应着力从“治理工具的有效性-可替代性治理工具的充分性-治理工具与本土治理生态的契合度”这一分析框架来解释运动式治理缘何长期存在，以及预判其未来是否依然长期存在。其中，治理工具有效性的分析应具有较强的系统性和结构化，不仅思考其直接绩效，更应关注其间接性绩效和结构性绩效；可替代性治理工具充分性的分析应集中于常态化治理工具前提条件（制度有效性）充分性的分析；治理工具与本土治理生态契合度的研究则应对我国现代国家治理进程中经济、政治、历史、文化，以及社会资本等进行多方面、多维度的思考。笔者认为，这三方面的研究可以作为未来运动式治理研究的重要方向和新的议题。

此外，正如周雪光指出的，运动式治理在中国历史上反复出现，不是偶然的或个人意志所为，而是有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分[28]。从这种意义上，在我国社会转型期特别是制度有效性供给不足的现阶段，不应完全否定运动式治理作为治理工具的价值、合法性及其合理性，而应采取相对平和的态度承认其存在的客观性，并秉持科学的精神进一步拓展运动式治理的研究空间，深入探究运动式治理的应用范围、应用限度、应用方法等，以期得出更具建设性的研究结论，为国家治理提供更具可操作性的政策建议。

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[责任编辑：杨 健]