论国家监察委员会的历史渊源及其问题

摘 要：设立国家监察委员会，是我国推进全国依法治国进程中事关大局的重大政治改革。本文主要内容旨在回顾我国历史上历代国家监察体制的沿革并从中探寻此次改革的历史渊源，并简要分析此次改革中面临的法律问题。

关键词：国家监察委员会；历史渊源；法治思维

2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，明确国家监察体制改革是“事关全局的重大政治改革”。12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。根据《决定》，山西、浙江、北京相继召开人大会议，选举产生了各自省级监察委员会主任，并在随后的人大常委会中选举产生了监察委员会的其他人员。此次改革从出台到试点全面展开速度之快、力度之大，在以往历次政治体制改革中都很少见。如何看待本次改革及随之产生一系列法律问题，我们有必要从历史上我国监察体制的沿革中寻找答案。

1 我国监察体制的历史沿革

（一）我国古代监察制度

我国政治体制中，监察体制起源得非常早。早在战国时期，职掌文献史籍的御史官就已有明显的监察职能，御史官们通过掌握史书典籍的编纂来对贵族君主进行一定程度的监督，当然这种监督无论从力度上还是效果上都不甚理想。

我国从制度层面上设置专门的监察机构始自秦朝。秦始皇统一六国，建立统一的中央集权国家之后，在中央设立御史大夫，位列三公，以贰丞相，御史府为其官署，掌握天下文书和监察。在地方上，皇帝派御史常驻郡县，称“监御史”，负责监察郡内各项工作。相对独立的监察制度自此确立。到汉朝时，在沿袭秦制的基础上进行了新的发展，主要体现在为了加强对地方上的控制，在全国范围内划分监察区，设置了“刺史”进行监督；中央监察机构的职责进行了细化，如增设了符玺御史、治书御史、监军御史、绣衣御史（亦称绣衣直指）等专职的监察官；地方上，与中央相对应的监察机构也逐渐健全起来。

秦汉之后，我国古代的监察体制基本确立。此后历朝历代，尽管官职的名称多有变更，但大体的模式并未有大的变动。比如在中央设置专门的监察机关，在地方上设置相应的机关，监察机关相对独立于其他国家机关，行使其监察的职权，在行政机关内部各组成部门中，也开始设置监察官员进行细化监督。

隋唐时期，除了既有的监察体系之外，谏官制度也发展了起来，谏官专门负责匡正国家政策，实际上成为了权力巨大的监督机构。

至明代，将地方分区监察和中央按系统监察结合，在六部内部设置六科给事中，稽察六部百司之事。礼、户、吏、兵、刑、工六科，各设都给事中1人，左右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。这一设置，直接将监察细化到了各个部门。自此，我国古代的监察体制基本到达了顶峰。之后虽仍有部分变动，但总体没有变化。

总的而言，我国古代监察体制具有如下特点：

1.监察与行政相对分离

不同于我国现今监察隶属于行政体系一部分的制度设计，我国古代实行的是监察与行政相对独立的监察体制，尽管这种体制的设计是出于使臣子进行相互牵制，从而确保皇权独尊的考虑，但是从客观上，也的确起到了对行政权力的制约作用。而也正由于这种独立只是相对的而非完全彻底的，导致监察权力经常被用作派系斗争的工具。

2.重视官员选拔

由于监察官员位高权重，因此历朝历代都十分重视对监察官员的选拔。中国历史上著名清官包拯所说：“盖朝廷纪纲之地，为帝王耳目之司，必在得人，方为称职，自非端劲特立之士，不当轻授”。充分道出了监察官员的重要性，因此，对检察官员的选拔，往往十分慎重，十分强调其个人的道德素质。

（二）近代以来及新中国的监察制度沿革

晚清民初时期，中国仿照西方资本主义国家大致建立了一套三权分立的国家政治体制，监察权被划入行政权力中，不再独立发挥作用。但由于政局不断动荡，这一套政治体制实际上并未发挥作用。

孙中山在结合西方政治理论和中国古代政治实践的基础上，提出了“五权宪法”的理论，即在行政、立法、司法三权之外，又增考试、监察两权，将监察权再次独立出来，作为一种独立的国家权力由人民行使。随着国民党败退台湾，这种政治设计至今也只有在台湾保留。而上世纪台湾政治不断变化，“五权分立”的政治体制也已经名存实亡，已经变成了实际上的三权分立。

新中国的监察体制，则大致经历了建国初期，1954年宪法颁布后和1982年宪法颁布至今三个阶段。

建国初期至1954年宪法颁布这一阶段，根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条的规定，政务院设政治法律委员会、财经经济委员会、文化教育委员会、人民检察委员会和各部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事务。人民监察委员会的任务是：建立监察制度、监督行政部门，如公务人员是否执行了政府决议和政策，是否有贪污腐化等情形。1949年9月29日通过的《共同纲领》第19条规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠正其中违法失职的机关和人员。

1954年宪法颁布后，根据宪法制定了《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。11月10日，国务院发出《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，宣布将原人民监察委员会工作移交给监察部。此后，监察权就有国务院之下的监察部行使。

1982年宪法颁布是，国务院组成部门中并没有监察部，直到1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院提请，决定设立中华人民共和国监察部。1987年6月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议任命尉健行为监察部部長。1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，中纪委与监察部合署办公，这种体制一直延续至今。

2 国家监察委员会的历史渊源及其问题

从我国历代的国家监察制度的沿革来看，此次国家监察体制改革的历史渊源有二：其一，我国自古以来就有设置独立的监察机关的深厚政治传统，其二，近代以来我国对西方政治理论的学习和实践。我国的政治实践与政治体制有区别于西方政治体制的特色，尤其体现在监察权相对于行政权的独立设置上。但同时，我国近代以来不断对西方的政治体制进行学习，例如不断对行政权力进行限制和监督。两相结合之下，国家监察委员会的设置就具有其历史渊源。

但同时，国家监察委员会的设置也会引起一系列的问题，尤其体现在监察委与人大的关系，根据全国人大常委会的《决定》，监察委对包括人大在内的所有国家工作人员进行监督，而在监察委设置之前，只有人大对其他国家机关进行的单向监督。国家监察委的设立，是否意味着其与人大之间，处于一种人大与其他国家机关之间不存在的互相监督的关系？既然国家监察委由人大选举产生，又如何能有效地对人大进行监督？要如何通过宪法和法律的规定将两者间的关系进行明确？这些都是亟待解决的问题。

综上，国家监察委员会的设置尽管在历史上有深厚的渊源，但是，这并不能构成回避其带来的法律问题的冲击。毕竟设置国家监察委员会不仅是个历史问题，更是一个重大的法律问题。如何解决其法律问题，更加应当引起重视。

参考文献

[1]《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，中共中央办公厅，2016-11-7。

[2]《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，全国人大常委会，2016-12-25。

[3]《中华人民共和国中央人民政府组织法》，中国人民政治协商会议，1949-9-27.

作者简介

杜钟浩（1997-），男，江苏昆山人，本科在读，主要研究宪法行政法方向。