甘肃省兰州市未利用地综合开发效益评价

杨滨榕

摘 要：兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用试点工作已开展近5年，本文从生态环境改善、地质灾害治理、土地利用与耕地保护、精准扶贫和城市发展空间拓展等5个方面进行全面总结和评价。结果表明，兰州市未利用地综合开发试点项目实施的综合效益显著，为我国西部黄土梁峁沟壑区山地城市生态治理和新型城镇化建设提供了一种新模式和新典范，今后可在类似低丘缓坡黄土沟壑区推广复制。

关键词：兰州市；未利用地开发；效益评价

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.08.010

Abstract： The pilot work on unused land in Lanzhou city has been carried out for nearly five years， and the paper summarized and evaluated it comprehensively from five aspects of ecological environment improvement， geological disasters， land use and farmland protection， poverty alleviation and space expansion of urban development. The evaluation results showed that the comprehensive benefit of the pilot project of comprehensive utilization of unused land in Lanzhou was remarkable， and it provided a new mode and a new model for the ecological management and construction of new urbanization of China's Western Loess Hilly City gully area. In the future， it could be replicated in loess gully areas which were similar to low hill slopes.

Key words： Lanzhou City；unused land development；benefit evaluate

2010年國务院发布的《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）中明确提出：“鼓励对沙地、荒山、荒滩、戈壁等未利用土地开发利用”。此后，国土资源部提出了鼓励未利用土地开发利用试点工作指导意见，要求以科学发展观为统领，充分发挥荒山荒坡荒滩土地的资源优势，因地制宜创新土地利用和管理模式，探索完善政策支撑体系，推动未利用土地规范、科学、有序开发利用，提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益。

兰州市地处黄河谷地，两山夹一河的特殊自然地理条件使得主城区空间拓展受限，城市建设空间狭小，出现了交通拥堵、污染加剧、环境恶化等一系列“城市病”问题，城市发展面临诸多困难和压力，严重制约了经济社会发展。在城市建设用地日益紧张、耕地保护形式越发严峻的同时，兰州市却有较多的荒山荒沟和低丘缓坡沟壑等未利用地未得到合理开发利用，尤其在城市周边，有一部分未利用地区位条件十分优越，开发建设的地形地貌和地质条件适宜程度较高，开发后生态、经济、社会效益将十分明显。科学有序开发荒山沟壑等未利用地资源成为兰州市破解发展瓶颈、拓展发展空间、保护城郊耕地、解决土地供需两难的必然选择。

2012年8月，兰州市经国家及省国土厅批准成为低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用试点，首批试点开发规模1 000 hm2。如今，试点工作已开展近5年，即将接近尾声。未利用地开发工作进展如何，取得了怎样的生态、社会和经济效益，本研究在对各项目区进行实地调研的基础上，对全国土地第二次调查2015年变更数据以及当年卫星影像图进行对比分析，并依据各项目区环评、水保及地质灾害评估等专项研究成果，对兰州市未利用地开发效果进行全面总结和评价，并提出相应建议，以为后续未利用地综合开发利用提供借鉴。

1 兰州市未利用地开发基本情况

兰州市首批实施的低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发试点项目位于兰州市北部的新城板块（图1），呈不连续状分布于黄河以北土丘陵山区，跨越城关、安宁及皋兰3个县（区），开发总规模1 000 hm2，包含5个项目，分别为青白石项目（485 hm2）、兰州碧桂园项目（237 hm2）、三条岭项目（100 hm2）、生态文化创新城项目（100 hm2）、五矿项目（78 hm2）。根据《兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发试验区总体规划（2012—2030年）》等，兰州碧桂园项目以特色风情小镇作为主要功能，疏解城关区人口；青白石项目规划开发建设高品质低碳社区，适度发展山地高端居住社区，吸引一部分高端人才转移；三条岭项目重点以养生居住为题材，引进一批国际先进医疗机构与房地产开发相结合，打造高端养生社区；创新城项目以居住为主要功能，为打造西北商贸城做好前期居住配套准备；五矿项目依托兰渝铁路的集装箱枢纽站，以工业和物流功能为主。

2 兰州市未利用地开发进展情况

2.1 前期研究情况

兰州市未利用地开发项目的位置、范围和规模均符合《兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用专项规划》。通过规划修改，项目实施符合土地利用总体规划。各项目区均完成了环评、水保及地质评估等专项研究以及未利用地开发实施方案，未利用地开发前期研究论证工作扎实。

2.2 项目实施进展情况

如表1所示，截止2016年底，兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地开发试点项目除三条岭项目区外，其余4个项目区都已完成开发或正在开发。已完成土地一级开发、供应土地的面积为900 hm2，占试点总面积的90%，基本完成了规划建设用地目标，规划实现度较好。其中，碧桂园项目、生态文化创新城项目已开发完成，建设规模336.55 hm2，占总开发规模的33.65%；青白石项目、五矿项目正在建设，建设规模563.45 hm2，占56.34%；三条岭项目还未建设，占地规模100.00 hm2，

占10%。按照土地用途划分，已建的336.55 hm2土地均用于住宅、休闲和商业等城市综合体建设。

2.3 土地利用结构变化情况

未利用地开发实施前（图2），开发区域内农用地为183.25 hm2，其中，耕地面积为60.13 hm2，仅占试点项目土地总面积的6.01%，且分布零散，耕种条件较差；建设用地41.93 hm2，占0.42%；区域内绝大部分为未利用地，主要是自然保留地，包括裸地和其他草地，面积为774.83 hm2，占试点项目土地总面积的77.48%。作为城市规划区内的低效用地，土地资源的长期低效使用影响了土地利用结构和生态、景观、经济价值发挥。

如表2所示：根据第二次全国土地调查2015年变更数据，未利用地开发实施后，开发区域内农用地面积减少了125.84 hm2，比例降低了12.58%；建设用地面积增加了703.76 hm2，比例增加了70.38%；未利用地面积减少了577.92 hm2，比例降低了57.79%。建设用地实现度达到了74.57%。

3 兰州市未利用地开发实施效果评估

3.1 生态环境改善效益

开发试点实施前，试点项目区内天然植被多以荒草为主，因生态环境恶劣，植被草群低矮，稀疏。试点项目应用科学的生态修复理念，采取宜农则农、宜林则林、宜建则建的原则，在挖方区进行城市建设，在填方区进行农业和生态建设。项目区从原先整体植被覆盖率不足10%、局部不足5%的荒山秃岭，变成了整体绿化率达到30%以上、局部达到60%以上的生态型城市组团，生态环境得到了显著改善，实现了“荒山变绿洲”（图3）。

未利用地开发项目实施后，荒山沟壑变为平地、台地，彻底改变了沟壑梁峁纵横的自然地貌，从根本上改善了水土流失的水力条件[1]。通过强夯、碾压等工程措施以及表皮生物固化、植草护坡等生物技术措施，预估可使现状年水土流失总量减少57.8%～66.7%。因此，低丘缓坡沟壑等未利用地的综合开发带来了巨大的水土保持效益，不仅为兰州市，也为我国类似黄土丘陵沟壑区域的诸多城市，提供了一种环境保护和土地开发相结合的土地利用新模式。

3.2 地质灾害治理效益

试点项目实施前，项目区沟壑纵横，滑坡、崩塌、泥石流和地面塌陷等地质灾害频发。未利用地开发试点实施后，通过采取削山填沟、分层洒水碾压、边坡处理、防洪排水等工程措施，将山地变为平地，原有隐患基本消除，地质灾害得到了有效的治理。通过采用强夯夯实、分层碾压、高边坡处理等岩土工程技术措施，以及截排水、防排洪等水利設施建设，可有效防治滑坡、崩塌、洪水、泥石流等地质灾害隐患，保障了区域安全稳定，对改善城市地质环境安全意义重大。因而，未利用地开发的实施，也是一项对地质灾害有治理意义的生态建设工程。

3.3 土地利用与耕地保护效益

试点实施以来，兰州市近郊四区城市新增建设用地占耕地比例呈总体下降趋势，每6.67 hm2新增建设用地占用耕地的面积从试点实施前2011年的4.6 hm2，下降到2015年的0.8 hm2，减少了城市建设对耕地的占用，开创了城市建设不占或少占耕地的新模式。通过综合整治，统筹规划，显著提高了土地利用水平，实现了土地资源的集约化利用和土地资产化（图4）。试点项目区现状耕地主要位于山顶、山坡、沟底，耕作条件差，无法利用机械耕作。按照“占一补一”原则，试点项目在皋兰县石洞镇阳洼窑村进行了异地补充。通过异地补偿置换，有效地保护了耕地，增加了耕地面积，提高了耕地质量。

3.4 精准扶贫效益

项目实施前，由于地理位置偏僻，地形地势条件差，项目区零散居住着农户，房屋破旧简陋，交通极为不便，农民生活贫困，并且不同程度地受到山洪、山体滑坡和泥石流灾害的威胁。未利用地开发试点项目通过实施地质灾害治理、土地整理和开发工程，探索创新了“开发土地、整村搬迁、集中居住、集约发展”的新农村建设新模式。通过项目实施，建成了道路、桥梁和学校，提供了大量的就业岗位，对试点区域范围内农民一次性整村搬迁到统一建设的新农村，不仅实现了整体脱贫，而且生活达到了小康水平（图5）。

3.5 城市发展空间拓展效益

兰州市城区东西长达52 km，南北最狭窄处不足1 km，城市发展空间严重受限，向北拓展是东西狭长的市区完善城市功能的战略选择[2]。通过试点开发，采取“削山造地”，低成本新增建设用地1 000 hm2，有效破解了建设用地供需矛盾，同时减少了建设占用耕地的压力，促进城市空间结构的优化和城市整体功能的提升。试点项目区开发后，有效拓展了城市空间，完善了城市功能，弥补了居住、旅游、大型公共服务设施的不足，为兰州实施“一带一路”新战略提供了宝贵的发展空间。从经济效益来讲，试点项目区900 hm2造地规模土地一级开发成本约为89.1亿元，如果可供出让建设用地面积占造地面积的比例按44%考虑，则出让收益约107亿元，净收益约17.9亿元，开发的直接经济效益十分显著。此外，通过提供就业岗位，增加税收以及促进第三产业发展等，未利用地开发项目的间接经济效益亦不可估量。

4 结 论

兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地开发使“荒山变绿洲”、“天堑变通途”，实现了拓展城市发展空间、有效保护耕地和提升质量、破解生态环境治理困局、集中整治地质灾害，以及“精准扶贫、精准脱贫”等“五位一体”的经济、环境、生态和社会综合效益，为我国西部黄土梁峁沟壑区山地城市生态治理和新型城镇化建设提供了一种新模式和新典范。实践证明，在科学规划论证的基础上，可在类似低丘缓坡黄土沟壑区推广复制。基于兰州市的实践，提出以下建议。

（1）当前占用未利用地和占用耕地需缴纳相同的新增建设用地有偿使用费，国家引导和鼓励使用未利用地的政策支持力度不够，建议出台具体的差别化管理政策[3]，进一步加大未利用地政策支持力度。

（2）高填方区地基沉降、挖填交界区域不均匀沉降，以及永久性、临时性的挖填高边坡、湿陷性黄土等是开发后项目区主要的地质灾后隐患。在后续开发和运营过程中，建议做好地质灾害预防与监测，最大限度降低场地的地灾风险，确保开发的安全性、稳定性。

参考文献：

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