天水市麦积区土地整理项目实施中存在的问题与对策

高儒军

摘要 通过我国基本农田土地整理项目的实践，在分析天水市麦积区土地整理项目实施过程的基础上，指出现阶段土地整理项目实施中存在的前期勘测设计工作与实际脱节；项目实施方案与前期规划设计存在一定差异；当地农民积极性不高，影响工程设施建设进度；项目实施后土地权属问题凸显，给项目进展带来困难；项目实施周期长，对群众的生产生活造成影响等问题。提出了提高规划质量、加大土地流转力度、积极推动群众参与机制、重视土地整理权属调整等对策。

关键词 土地整理；项目实施；问题；对策；甘肃天水；麦积区

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）13-0289-02

1 项目实施现状

自1999年《新土地管理法》实施开始，政府通过征收新增建设用地的土地有偿使用费，筹集专项资金，启动了国家投资土地开发整理项目。土地整理是增加耕地、提高土地生产能力、改善耕作环境、实现耕地征占与补充平衡的重要途径。2008年，麦积区进入土地开发整理项目实施阶段（表1），通过标准农田建设、土地开发整理等，对农田、水利、交通、林业等进行综合整治。主要包括平整土地，修筑梯田等；调整土地结构，整合零散地块；建设农田和农业配套工程如农路、护坡、深井、渠道、防护林等；治理沙化地、盐渍地和被废弃物污染的土地，改良土壤，恢复耕地；改良环境，保护生态平衡；整理统计农村居民点和乡镇企业等农村建设用地；确定土地权属、面积和地类，并进行土地变更调查和登记等。

2 项目实施中存在的问题

2.1 前期勘测设计工作与实际脱节

片面追求获批国家投资土地整理项目、争取资金，而未结合当地情况选择项目区，忽略了对项目区土壤条件、年降雨量、集中降雨月份、蒸腾强度、土地权属等情况的分析调查。另外，规划设计单位在设计时一味迎合申报单位追求高额项目资金的意图，在规划和成本预算上想方设法增加资金数量，放弃基本的技术原则，导致项目规划设计与实际严重脱节[1]。如五龙乡土地整理项目与石佛乡土地整理项目，由于前期实地勘察不足，项目区土地利用现状摸底不够详实，设计图纸与当地土地利用现状有较大差异，导致实施过程当中图版与设计不符，造成不必要的变更，给项目实施造成较大难度，增加了项目竣工验收工作难度，也影响了项目效益的发挥。

2.2 项目实施方案与前期规划设计存在一定差异

麦积区人口数量不断增加，人均耕地少，后备耕地资源不足，面临突出的土地利用问题。为保障粮食安全，必须保障耕地面积，但是随着社会发展及工业化、城镇化进程的推进，部分良田不可避免会被占用，而耕地后备资源开发又受诸多因素制约，如土壤贫瘠、数量不足、开垦难度大等，开发潜力有限。麦积区土地整理项目实施时间不长，经验积累较少，尚无适用于当地实际的土地开发整理建设标准，导致现阶段的规划设计方案图纸很好看，但应用于具体施工较难。而且在设计过程中，为了追求“田地方、路相连、渠成网、林为行”的标准，未综合考虑项目区实际地貌、地形、权属、地面建筑物等现状，致使规划图版与实地不符，给项目高标准实施带来一定的困难[2]。导致已实施的五龙乡土地整理项目、石佛乡马家山土地整理项目和甘泉镇土地整理项目在施工过程都出现了不同的弊病。花牛镇元柳梁土地整理项目中田间道路16 km，生产道路15.5 km，行道树9 420株。设计的道路不能满足项目区农业生产实际需求，部分道路设计规划在极易滑坡地段或沟壑之上，施工造价高。在具体实施过程当中对道路做了调整，增加生产道路7 km，田间道路增加7.3 km，以满足农业生产需要及道路布置的合理性。

2.3 當地农民积极性不高，影响工程建设进度

麦积区土地整理项目实施完全是政府作为，农民参与度不够。伴随项目的开展实施，各种问题开始不断出现。一是在项目决策和可行性研究阶段，未与当地群众较好地沟通和交流，导致其存在一定的排斥态度，使项目实施过程中矛盾重重；二是对项目实施区缺乏深入了解，忽视大多数农民的意愿，甚至与农民心愿相背离，以通过项目审批为目的，理想化规划，导致部分规划设计不合理，与当地实际不能很好地衔接，不能调动甚至挫伤农民的积极性。如有的设计修新路时实地考察不足，农村经验缺乏，有些可利用的旧路没有利用，不仅增大了预算投资，还使新修农路不能惠及全体村民，以致农户对项目实施有情绪抵触；且项目涉及面积过大，使个人利益在当前受损涉及面偏大，导致项目实施后多年耕地不能很好地还田，土地收益受损，当地群众还总结了顺口溜“水平梯田，光长地边”。如麦积区2013年在石佛镇大梁实施的项目中，对项目区现场勘察不细致，没有对25°以上的坡耕地做详细了解，且将该区域沟壑纵横的四旁地全部划入施工范围，导致施工单位与当地老百姓矛盾频发、项目建设单位与项目施工单位产生意见分歧，给工程实施带来较大阻力。

2.4 项目实施后土地权属问题凸显，给项目进展带来困难

土地整理后土地权属调整是一个新问题，没有现成的文本可参照，只能“摸着石头过河”，若项目实施村的矛盾化解了，那这次处理的做法就是合理的，但新的矛盾出现时，又不能参照上次做法，还要摸索新的处理方法，处理好承包经营权所有权和使用权的关系是土地整理所面临的新任务。麦积区人口密度大，耕地地块小、大部分形状不规则，影响土地大规模经营，妨碍农村经济高速发展。土地整理后，需重新划分地块，使“田地方，路相连，渠成网，林为行”。但是土地产权调整是否合理，直接影响到群众参与土地整理的积极性。土地权属不明、不合理或确权登记与颁证工作滞后会导致地邻之间、自然村之间、行政村之间常出现利益纠纷而影响工程进展，给项目的实施带来难度，造成工程实施停顿或工期延误。如花牛镇白家河土地整理项目，由于前期乡镇村组未做好项目区的权属摸底工作，项目完工后，部分群众土地纠纷突发，项目收尾工作困难重重。

2.5 项目实施周期长，对群众的生产生活造成了影响

由于国家项目申报程序较多，项目实施周期长，通常情况下，项目从申报到正式动工前后要经历1年或更长时间，在这期间物价因素可能出现较大变化，造成工程施工困难，甚至不能施工的现象。土地是农民的生存之本，项目实施周期过长影响群众的农业生产和生活，农民的配合受到影响，项目实施就更加困难。如五龙乡土地整理项目位于干旱浅山区，项目区总面积2 400 hm2。项目区以玉米、小麦、土豆、油菜为主要农作物，由于项目实施期长，导致部分群众错过农业播种时间，另外可能是前期宣传不到位，部分村民在项目实施区播种地膜玉米，项目实施中群众利益遭受损失。

3 对策

3.1 落实立项前期准备工作，提高规划质量

通过推行土地整理多元化融资、专业化设计、科学化管理以及产业化发展，革新现有土地整理运作模式，推动土地整理产业发展。土地整理项目立项前的准备工作会直接影响项目实施，项目选点时必须考虑是否有适合整理的耕地区域，以国家投资土地开发整理项目指导思想和入库原则为依据，充分听取当地领导、群众的意见，认真分析项目的合理性、可行性，进行土地开发整理项目立项和规范申报[3]。

3.2 加大土地流转力度，提高单位面积产出

在项目实施区，积极引导好当地群众，做好土地整理项目区土地的流转工作。在项目实施前认真摸清原有的土地面积，画好手图，标记好土地的东南西北四面界限，做好群众的思想工作，落实土地流转，把生产力解放出来，搞好家庭经济，或者引导农民进行产业化发展，抓住土地整理项目的契机，发展特色产业，推行一村一品产业[4]。

3.3 积极推进土地整理群众参与机制

一是加大土地整理项目的宣传力度，使项目区群众充分了解项目实施的意义和重要性，从而提高群众参与土地整理项目的积极性，推进群众参与机制。群众通过深入了解项目，可提出意见和建议，使规划设计更加合理、方案更加适用于当地，有效弥补单纯技术研究的不足，提高项目可行性，使实施更为顺利。二是土地整理项目的实施也需要坚实的群众基础，应让群众参与到土地整理项目全过程中[5]。三是在项目区选择后要及时予以公示，当项目实施工作影响农民利益时，给予农民适当补偿。

3.4 重视土地整理权属调整，加强农村土地权属制度建设

土地整理项目的实施也是小范围调整土地权属的过程，权属调整问题的解决，是影响群众积极性和项目实施顺利与否的关键环节之一[6-7]。项目区各级政府应分工负责，通过实地调查，与项目实施同步进行，加强农村土地产权登记工作。确定农村集体与国家之间、各农村集体（乡镇间、村集体间、自然村或村民小组间）之间的土地权属及面积等，确定各农村集体组织内部各类用地以及农户承包经营土地的面积、四至、地类等。依法对确权结果进行登记，为项目实施后土地权属的合理调整提供原始依据。并以此为契机，进行配套改革，调整当前的利益格局。

4 结语

土地整理工作通过综合整治土地资源，实现经济、社会、生态和生物多样性四大效益的协调统一；通过配套节水灌溉工程，实现土地资源可持续高效利用。通过道路整治、节水灌溉设施建设、通村道路等公用设施建设工程，从根本上改善了当地生产生活条件，提高了土地有效利用率，增加了耕地产出。土地整理工作是一项复杂、长期的系统工程，与社会经济发展不断互相促进和融合，形成良性循环体制，持续、协调、动态、共同发展。

5 参考文献

[1] 王颖，李江风. 浅谈土地整理项目实施中存在的問题与对策[J].安徽农业科学，2006（23）：6308-6309.

[2] 郭建军.土地整理项目实施中存在的问题及建议[J].内江科技，2007（9）：86.

[3] 郭晨光.国家投资土地开发整理项目实施中的问题及对策分析[J].河南科技，2007（10）：20-21.

[4] 陈小明，冯新伟，吕巧灵. 土地整理项目在新农村建设中的作用：以嵩县田湖镇为例[J]. 河北农业科学，2009（1）：65-68.

[5] 胡小芳，严金明，陈子雄. 关于土地整理项目规划实施的状况分析[J].农业工程学报，2008（增刊1）：169-171.

[6] 温爱存，张继东.麦积区土地整理实施中的问题与对策[J].中国水土保持，2012（5）：31-32.

[7] 丁松，罗昀，黄贤金，等.我国土地整理产业化发展的基本策略[J].经济地理，2004（4）：528-532.