新型城镇化背景下集体建设用地入市流转收益分配研究

储旭辉

摘要：以新型城镇化和集体经营性建设用地入市收益分配的关系为基础，对利益相关主体及其相互关系进行剖析，并为改进收益分配模式提出意见和建议。

关键词：新型城镇化；集体经营性建设用地入市流转；收益分配

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）13-2593-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.13.047

Study on the Profit Distribution from Market Transfer of Rural Commercial Collective Construction Land Under the Background of New Urbanization

CHU Xu-hui

（Institute of Public Administration， HoHai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： Based on the relationship between the New Urbanization and profit distribution from the market transfer of rural commercial collective construction land， the relevant subjects of the profit and the interrelation between them were analyzed， and some suggestions for improving the distribution model were put forward.

Key words： New Urbanization； market transfer of rural commercial collective construction land； profit distribution

城镇化是指农村地区在经济发展的过程中发展成为城市的过程。它是衡量一个国家现代化程度的标志[1]。随着中国城市化进程的加快，农村的闲置劳动力逐步向城市转移，使得资源在城乡之间更加合理地分配，在推动城市快速发展的同时，也极大改善了农村人民的生活水平。

但是，中國的城镇化质量远远落后于西方发达国家。在农村，大量劳动力入城导致农村出现大量荒地，其中包括了集体经营性建设用地。土地空间利用较为分散，属于粗放式管理。为了应对新的经济形势，中央提出了“以人为核心”的新型城镇化战略，强调打造着眼农民、涵盖农村、城乡基础设施与各类资源均等化的良性城乡互动的城镇化，努力实现农村发展、社会稳定与经济繁荣。资源均等要求无疑给当前集体建设用地入市制度提出了新的建设目标。

为了深入开展农村土地制度改革，促进农村社会经济发展，实现农民增产增收，推动土地资源集约化利用，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”集体经营性建设用地入市流转必然会形成一定的收益，而这部分收益如何确定其大小以及如何在政府、集体以及农民个人之间进行合理分配将成为推动农村土地流转的关键。

1 新型城镇化与集体建设用地入市流转收益分配关系分析

城镇化的快速推进带来的是城乡间各种资源的整合与交融。土地作为一项重要的资源，在城市化进程中扮演着重要的角色。历史上，土地制度改革往往都一定程度地推动着城镇化的进程。而当前新型城镇化的建设要求无疑与集体经营性建设用地入市存在着更加紧密的关系。

1.1 新型城镇化是妥善解决集体经营性建设用地入市收益分配的背景

1.1.1 新型城镇化要求收益分配更趋合理化 与传统的城镇化相比，新型城镇化更加注重对农村资源的集约利用，着力解决农村人口市民化之后遗留的土地资源闲置与土地资源价值体现之间的矛盾[2]。当村集体和村民无法从集体经营性建设用地入市中分配到合理的报酬，他们就缺乏将土地入市流转的动力，其结果将导致土地肥力的下降与土地资源的浪费。既不利于农村社会的稳定，也不利于农村经济的可持续发展。因此，在新型城镇化背景下，需要各方通力合作，探索有效的解决方案，使之既能调动所有利益相关者建设农村社会的积极性，又能有效减少不必要的矛盾和冲突，维护社会稳定。

1.1.2 新型城镇化要求以人为本 与传统的城镇化相比，新型城镇化的目标是实现人的全面发展。这一特征也要求政府在对集体经营性建设用地入市收益分配时，应更多地给予农民土地增值收益。2016年中央1号文件指出：“要积极推进农业供给侧改革，保持农业稳定发展和农民持续增收，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。”[3]只有在集体经营性建设用地入市的过程中获得了相应的收益，农民才会调动其建设社会主义新农村和推动农业现代化的热情，才能真正提高农村的经济活力。

1.2 妥善解决收益分配有助于推动新型城镇化的建设

1.2.1 有利于促进土地集约利用 为了盘活存量土地，提高土地利用效率，2014年中国国土资源部下发了《关于推进土地集约利用的指导意见》，提出要着力盘活存量建设用地，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重[4]。当前，不同城市之间以及同一城市不同地区之间，土地集约利用程度都有巨大的差别，尤其是郊区和农村具有较大的潜力。以武汉市为例，以新洲区、汉南区为代表的郊区土地集约利用对经济增长的年均贡献额增幅已经超过了以武昌区、硚口区为代表的主城区，乡镇土地集约利用效果显著[5]。因此，给予农民合理的补偿和报酬有利于鼓励农民和村集体将闲置的建设用地投入市场进行流转，增强农村土地集约利用的强度，推动农村乃至城市的经济发展。

1.2.2 有利于发展农村土地市场 长久以来，农村土地市场的活跃程度明显不如城市土地市场。有些农村的土地市场甚至处于沉寂的状态。城市经济的快速发展离不开土地交易带来的各项要素的流通与整合。同时，新型城镇化的建设要求更加注重市场在资源配置中的决定性地位。因此合理分配集体经营性建設用地入市流转收益，有利于为农村的土地市场带来活力，使农村的资本和劳动力等生产要素融合，为农村经济社会发展注入一剂强心剂。

1.2.3 有利于推动产业结构升级、实现可持续发展 新型城镇化强调经济转型升级和生态文明的建设。集体经营性建设用地入市流转往往伴随着产业的改造和升级。作为土地所有者的村集体和全体村民，有权选择引入企业的类型。若能给予农民合理的收益，鼓励其引入含有高技术、低能耗、低污染的企业，则能促成农村经济结构转型升级，同时保护农村的良好生态环境，建设生态文明的社会主义新农村，使中国的城镇化进程符合可持续发展的要求。

2 新型城镇化背景下参与分配收益主体分析

2.1 收益分配的基本理论

集体经营性建设用地增值收益分配理论包括了产权理论、土地供求关系理论、马克思主义地租理论、外部性理论等。本研究将通过上述理论对土地增值收益分配主体进行分析。

2.2 收益主体分析

集体经营性建设用地入市流转主要涉及四大参与主体，分别是政府、村集体、村民和乡镇企业。由于本研究所指的收益具体是土地流转过程中的增值收益，乡镇企业是土地使用权的需求方，一般不参与土地增值收益的分配。因此集体经营性建设用地入市收益分配的主体为政府、村集体以及村民。

2.2.1 政府参与分配合理性分析 在集体经营性建设用地入市的过程中，政府主要承担了一个制定政策以及宏观调控的作用。为了促进农村社会经济的发展，政府对农村的基础设施建设和经济发展进行了巨额的投资。根据马克思主义社会主义极差地租理论，作为资本供应者的政府理应从土地增值收益中分一杯羹。但是也有学者对此提出了不同的看法和意见，张云华[6]曾指出，由于国家不是集体土地的产权所有者，同时对农村基础设施和乡村发展进行投资属于政府职责所在，因此，此类投资不能成为政府参与集体经营性建设用地入市收益分配的依据。但是，政府对农村发展的各项投资在推动农村经济发展的过程中起到了外部正效应的作用。因此，根据外部性理论，政府也应当参与集体经营性建设用地的收益分配[7]。

2.2.2 集体经济组织参与分配合理性分析 集体经济组织参与土地增值收益分配主要是基于以下三点。其一，集体经济组织是集体经营性建设用地的所有者。按照产权理论以及地租理论，土地所有者理应从土地增值收益中获取其相应的份额。其二，集体经济组织在集体经营性建设用地上投入了一定的资本和劳动力。凭借投入的上述生产要素，农村集体经济组织理应获得对收益分配的请求权，借此收回其投入的本金和利息。其三，集体经济组织具有为全村所有村民服务的义务。集体经济组织为了完成其对全村的社会保障、经济发展和环境保护等义务需要投入一定的资金，而这些资金可以来源于集体经营性建设用地入市流转的收益[8]。

2.2.3 农民参与分配合理性分析 农民参与集体经营性建设用地流转收益分配主要基于以下两点。其一，农民是集体经营性建设用地入市流转的受益主体。虽然学术界对“农村集体经济组织”和“农民集体”是否为同一概念存在较大的争议，对集体土地是归属于农村集体经济组织所有还是农民集体所有存在争论。但是，不可否认的是农民是集体经济组织的重要成员。当农民失去了对集体经营性用地的使用权时，应当获得一定的补偿。其二，土地的社会保障功能。相比于城市土地，农村土地具有保障农民基本生活的特殊作用和功能。当缺失了保障生活的基本生产资料时，农民就不得不从其他途径获得收入来源。因此农民有理由也有必要从集体经营性建设用地入市流转收益中获得分配收益[9]。其三，新型城镇化的要求。新型城镇化注重保护农民的权利和利益，注重推动农民生活水平提高和生活质量改善。通过分享建设用地入市流转的增值收益，农民可以扩大收入来源，改善生活。因此，为建设新型城镇化，农民应当分享收益。

2.3 收益主体之间的相互关系

2.3.1 政府与村集体经济组织之间的关系 土地增值收益首先将在政府与集体经济组织之间分配。土地增值收益中可以分为土地自然增值收益和土地人工增值收益。其中土地人工增值收益很大一部分来源于在土地上进行的各类型的投资[10]。这部分投资按投资来源可以分为政府投资和村集体经济组织投资。结合前文所述，政府与村集体经济组织之间存在的矛盾在于如何确定政府投资所产生的外部正效应与村集体经济组织投入资本和劳动力所产生的经济价值的大小。实践中，往往会因为两者贡献率难以确定或确定不准确的问题而产生矛盾。

2.3.2 各级政府及政府各部门之间的关系 各级政府之间是一种集权与分权相互交织的关系。各级政府均是独立的经济主体，管辖其内部的经济社会事务。但同时，下一级政府需要接受上一级政府的领导与安排，妥善完成其授予的任务，同时上一级政府也会为下一级政府提供一定的人力、物力的支持。在新型城镇化背景下要调动各级政府建设社会主义经济的热情。因此，在对待集体经营性建设用地入市的问题上，在各级政府之间需按照各自的贡献共同分享改革成果。

同时，同一级政府不同部门之间也存在利益的分享。例如，对于同一片建设用地，交通部门负责其道路铺装和养护，从而为土地增值做出了贡献；国土局完成了建设用地的“三通一平”；环卫局解决了片区绿化的问题，带来了环境的增值。因此诸多部门都对建设用地的增值做出了贡献，所以应共享收益。

2.3.3 集体经济组织与村民之间的关系 村集体经济组织是集体经营性建设用地的所有者和管理者，按照产权理论，集体经济组织理应分享流转收益。但是如上所述，村民集体是集体经济组织的最终受益者，失去经营性建设用地的村民会失去一部分收入来源。因此，在分配增值收益时，村集体经济组织可以留存一部分收益作为发展全村社会经济的资金，同时也要将一部分资金分配给村民，使村民共享改革成果。

2.3.4 村民内部之间的关系 如果经营性建设用地在入市流转之前是由村集体统一管理，其他村民未曾投资和经营这片土地，则村民内部可以按照均分的原则分享收益。但是，在实行大规模土地承包经营的背景下，势必会存在部分经营性建设用地过去由村民承包和使用，而村民会对这片土地进行投资，使土地获得了增值。因此，当存在此类情况时，进行了承包经营并在土地上进行了一定投资的农民可以凭借所投入的人力、物力适当地多分享增值收益，保证此类农民的合法利益。

同时部分农民虽未直接对该集体经营性建设用地进行投资，但是他所承包和投资的土地在该片土地附近，且其投资为流转的经营性建设用地产生了外部正效应。例如，农民A在其承包的土地上种植花卉，为在经营性建设用地上工作的人员营造了良好的工作环境，虽然农民A未有意为经营性建设用地美化环境，但是他的劳动和行为无形中提高了经营性建设用地的品质，产生了外部正效应，因此农民A也应当多分得收益。

3 优化集体经营性建设用地入市流转收益的建议

3.1 加快农村土地确权工作，保证各利益主体的基本权利

产权清晰是保障农村集体经营性建设用地入市流转收益分配各方基本权益的前提。新型城镇化的建设要求完善各类市场的交易基础和交易机制，但是当前农村仍然存在土地权属不清晰的现象。为了建立权利归属清晰的现代农村产权制度，政府需做好以下三点工作。一是继续深化农村土地产权制度改革。将包括土地所有权、土地使用权在内的诸多土地权利确认到产权主体上；同时，以法律法规的形式将有关权利的归属与使用确认下来，保障权利主体的利益。二是在农村深入开展土地调查、土地丈量等确权基础性工作，保证权利主体所有或使用的土地范围明确，避免利益冲突。三是继续实施农村土地权利登记制度。通过对集体经营性建设用地及其附属物进行权利登记与颁发证明，保证农民和村集体经济组织的财产权利，从而促进农村经营性建设用地入市流转[11]。

3.2 建立农村经营性建设用地价值评估方法和评估制度，为收益分配奠定基础

收益分配的基础在于集体经营性建设用地价值的评价，只有以合理的价格转让土地的使用权，相关利益者才能分享到足值的收益。当前中国城市土地市场的价格评估制度较为完善，但由于乡镇土地估价资料不全、交易形式单一、估价参算样本分布不均，可利用率低以及影响地价的因素考虑不甚全面等问题，城市土地估价制度中所采用的市场法、收益法、成本法不一定适用于集体经营性建设用地价值评估。例如，常州市武进区乡镇基准地价评估的数据为1998年之前的数据，这对2004年以后的地价评估没有太多的参考意义[12]。同时，农村缺少土地评估价格的专业人员。因此，政府需尽快建立科研工作小组，探索农村土地估价制度与估价方法，更新土地评估数据，培养农村土地估价人员，为集体经营性建设用地入市流转收益分配奠定基础。

3.3 拓宽经营性建设用地入市流转模式，扩大增值收益来源

在市场发展初期，集体经营性建设用地的需求者由于缺乏相关信息，不知道哪些村庄存在可供使用的集体经营性建设用地。同样，这部分集体经营性建设用地长期缺乏使用者，也会导致土地闲置和土地资源的浪费。有专家学者建议模仿股票的形式，创建地票模式，将经过复垦后的集体经营性建设用地相关信息制作成“票”，而这类“地票”可以在农村土地市场上公开交易，将成交的价格减去复垦成本和管理费用后的余额在各相关利益主体之间进行分配。同时农民参与集体经营性建设用地入股也是一种可行的办法。将集体经营性建设用地按一定的户数折成相应的股份并分派给各户持有，同时允许股权流动和交易。这在一定程度上也增加了集体经营性建设用地的流动性[13]。

3.4 推动土地税制改革，以税收手段调节利益分配

税收手段是政府调节宏观市场、获取政府收益的重要手段。“涨价归公”是合理协调市场利益相关者冲突的有效手段。作为宏观市场一部分的农村土地市场，税收制度的发展较为缓慢。长久以来，受农村税收制度改革步履维艰的影响，现有税收体系存在窄税基、高利率、重复征税、缺乏与时俱进的税种等问题，进而导致地方政府与被征税百姓存在矛盾。当前情况下，政府可以尝试在农村试点不动产税，借鉴国际经验，以村集体为纳税人，集体经营性建设用地及其附属物为征税对象，以评估价值为计税基础在土地增值收益中获取部分收入[14]。同时，改革土地增值税。通过实行超额累进税率降低基础税率，将经营性建设用地再流转纳入征收范围从而拓宽税基，同时简化税收征收程序等手段完善当前已有的税收体系，减少政府与村集体之间的矛盾[15]。

3.5 合理确定各相关利益主体分配比例，适当增加村民收益份额

由于每个相关利益主体收益分配比例的影响因素及其影响程度不同，我们很难寻找一个普遍的分配比例，去适用于所有的乡村。在实践中，不同地区有不同的规定。例如，苏州市规定了政府及其职能部门可将最低保护价的30%作为政府收益，同时抽取流转价格的2%作为业务费用。农民的安置补助费遵照《苏州市征用土地暂行办法》的有关规定执行。但是顺德市的规定却与苏州市有所区别。顺德市规定，政府将对应年期的基准地价或者宗地评估价的7%作为流转收益，并收取成交地价3%的契税和成交地价0.05%的印花税。集体经济组织将成交价减去政府收益后的50%作为股民社会保障基金，另外在剩余的收益中抽取20%作为公益事业资金，而村民分摊剩余收益中的80%。虽然上述两市在集体经营性用地入市流转中取得了一定的成效，形成了 “苏州模式”和“顺德模式”，但是有关部门仍然无法科学合理的解释比例制定的科学性和合理性[17]。因此政府应充分调动社会科研资源，通过对各因素权重赋予，建立确定利益相关者利益分配比例的模型，借此科学合理地解释分配比例。

同时，为符合新型城镇化的建设需要，分配比例要统筹兼顾各方的利益，尤其是農民集体的权益。农民所分享的流转收益是政府和村集体经济组织分享后的留存收益，因此，农民往往处于被动的地位。为此，可适当提高农民的分配比例，保障其基本生活，进而鼓励其进行集体经营性建设用地流转，促进农村经济发展，维护农村社会稳定。

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