农村土地经营权抵押贷款风险问题探析

管蓉蓉　陈涵

摘 要：由于农村金融制度和配套服务等方面的限制，我国农村土地的资产属性一直无法得到体现。近年来，随着农村农业经营主体规模的扩大，融资和担保问题已经成为农村经济增长的障碍。土地承包经营权的抵押，一方面有利于盘活农村土地资产，同时也将加快农村城镇化的进程。但是，其中又存在着各种风险，包括法律层面上的风险、信用风险、抵押物处置风险、评估风险以及民生风险等。因此把风险摆在重要位置，建立合理的风险分担机制并切实地维护农民的利益尤为关键。本課题拟以土地经营权抵押贷款分担机制为主要研究对象，采用案例分析的方法，深入探究土地经营权抵押贷款的整体运作机制，并针对其中存在的风险，提出相关对策建议。

关键词：土地经营权；运行机制；抵押贷款；风险分担

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）14-0006-03

长期以来，我国农村的金融服务支持处于相对薄弱的环节，又由于国家在土地政策上的限制，农村经济发展后劲不足。土地经营权抵押贷款试点的深入，不仅可以有效地解决农民在担保、抵押和融资方面的问题，还可以充分发挥土地的融资功能，且具有一定约束能力，以推动农村完善信用体系的建设。但是，在土地经营权进行抵押贷款的初步探索中，仍然存在多种风险。因此，针对各种风险构建有效风险分担机制是该项制度在探索过程中要重点解决的问题。本文以安徽省宿州市埇桥区的试点为例，通过文献回顾、实地调研等方式全面了解目前宿州市埇桥区土地承包经营权抵押贷款试点情况，对农村土地经营权抵押贷款制度的运行机制和风险分担机制进行更深入的分析和总结，并从风险分担的角度提出相关参考建议。

1 埇桥区土地经营权抵押贷款运行机制

1.1 参与主体分析 土地经营权抵押贷款工作在其运行的过程中主要涉及到4个主体，分别是金融机构、农业经营主体或农户、政府和第三方机构。在该项机制的整体运作过程中，每一个主体都充当着不同的角色，发挥着不同的功能。土地承包经营权抵押贷款的供给主体即金融机构，目前埇桥区主要有农业、邮储、徽商和市农4家银行提供土地经营权抵押贷款业务。土地承包经营权抵押贷款的主要需求主体就是农村的农业规模经营主体和农业企业，当然，其中也不乏一些普通的农户家庭。与此同时，由于土地经营权是一项具有社会保障功能的特殊抵押物，政府的参与自然必不可少。在该过程中政府起到服务、引导、监督并分散部分风险的作用。同时，为更大程度地分散相关风险，在实际的运行过程中，还会有第三方机构即担保公司作为担保介入土地承包经营权抵押贷款过程中。其中，金融机构作为贷款的供给方在土地经营权抵押贷款的过程中面临着较大的风险，积极性不高，有较高的慎贷情绪，贷款额度和数量有限。而贷款的需求方大多数都是规模化的农业经营主体，其违约成本较高，因此在贷款时也需要进行慎重考虑。其次，土地经营权抵押贷款制度的推进需要各部门联动合作，共同探索，但在实际工作中政府部门的参与度稍显不足，在资金和政策的支持力度需要进一步加强。同时，担保机构作为分散风险的一个重要主体，其经营范围和资金实力会影响着整个机制的运行效果。再次，配套服务设施的完善与否直接影响整体工作进程，就目前来看，埇桥区的土地流转服务机制还不够完善，没有形成良好的市场基础，使得抵押物的变现存在一定问题。

1.2 运行机制分析 埇桥区土地承包经营权抵押贷款的主要运作模式是由农业企业或农户将其土地经营权抵押给担保公司，作为反担保物，在这种情况之下，银行等金融机构直接对应的则是担保公司的担保，这种抵押贷款属于农户和银行之间的间接贷款。具体操作流程大致为：农民首先提出贷款申请，之后由政府部门进行推荐，银行和第三方机构对其进行相关资质审核和受理，随后开始入户调查以及进行产值评估，并对贷款的金额进行协商，然后办理相关手续，银行一般在发放贷款之后，会对贷款人员和资金的使用情况进行相关的贷后检查，农业经营主体需要按时进行还款，农业的生产收益作为第一还款来源。当发生违约风险的时候，担保公司优先代为赔偿贷款，此后，担保公司可将抵押物通过流转的方式优先受偿。

埇桥区的土地经营权抵押贷款中表现出一下几个特点：其一：以土地经营权产权明晰为前提，减少了土地承包经营权抵押的法律纠纷。土地经营权抵押贷款工作开展的前提就是土地确权和颁证工作，埇桥区在此基础上创新性地进行了土地流转经营权的确权登记，目前，该区已经全部完成确权颁证工作。其二，对土地经营权抵押贷款的整体运行方案进行了进一步完善，保证土地承包经营权抵押程序的正当性和合法性。随着试点的不断进行，埇桥区陆续出台了实施意见和暂行办法，使抵押贷款有据可依。其三，构建了三级平台，以服务土地流转，方便抵押物的处置。最后，在配套设施的完善方面，埇桥区完成了从县区到乡镇直至村的三级土地流转服务平台，并建立土地评估专家库，并成立了土地托管服务中心，以完成抵押物处置措施。

2 存在的风险

2.1 缺少法律依据 农村土地经营权抵押贷款涉及物权法、农村土地承包法、担保法等多项法律法规。因此，在法律上，对于土地流转以及在此基础上的土地经营权抵押贷款无疑会受到限制，呈现出政策先行，立法缺失的状况。

2.2 缺乏评估标准 目前，埇桥区主要通过两种方式对土地经营权的抵押价值进行评估，即借贷双方直接协商确定资产价值或是通过农业委员会组织测算和评估。总体来说，在对抵押价值评估时，多数采取双方直接协商确定的方式，这种方式不仅缺乏统一的评估标准，同时评估人员也不够专业，农民往往处于被动的状态。

2.3 农村信用体系不健全 就目前来看，我国农村信用体系的建设还不够完善和健全，这会使金融机构在对贷款对象进行筛选的过程中造成较大的难度。农民在农业生产的过程中时常会遭遇自然风险，比如干旱、洪灾、地震等，因此农户对于自然风险的抵抗能力以及个人信用程度都是金融机构在选择贷款对象时需要慎重考虑的问题。比如在全国的其他地方曾经出现农户联合骗保的情况，从而造成较大的风险。

2.4 抵押物存在难以处置的风险 对抵押物的处置问题也是试点推进过程中的一大难题，首先是因为现行法律的冲突。其次是当前全国范围内的土地流转市场仍然处于初级阶段，流转市场不够畅通，供求信息不对称，大大降低了整体的工作效率。再次，提高了交易成本，且一定程度上增加了金融机构的风险。

2.5 农民面临破产的风险 由于当前农村还没有完善的社会保障制度，而农地本身又是一项具有社会保障功能的特殊资产，所以土地经营权抵押贷款业务的实施成功与否直接关系到农民的切身利益。一旦经营失败无法及时还款，按照规定金融机构可以对抵押的土地经营权进行转让、变更、仲裁以及诉讼，失去土地的农民，其生存保障将面临严重的威胁。

3 土地经营权抵押贷款风险分担机制

土地经营权抵押贷款制度风险诸多，且由于抵押物的特殊性，使得试点工作需要更加稳妥推进。因此，对于各种风险的防范和缓释是这项工作要重点解决的问题。风险的处置的关键环节，就是建立一项切实可行的风险分担机制，既能在一定程度上提高金融机构的积极性，还可以适当地减轻各种违约风险。

一般情况下，都是由农业经营主体直接将其土地经营权抵押给银行等金融机构，风险都集中在借贷双方，如果农民由于各种原因无法及时还款，银行可对抵押物进行转让、变更、仲裁以及诉讼，但因农地的经营方式等始终不能改变，处置变现也是一项很大的难题。因此，可以通过以下几种方式来转移分散部分风险：

3.1 由政府出资设立土地经营权抵押贷款风险补偿基金 埇桥区政府出资500万元，由政府对新型农业经营主体进行贷款利息补贴，同时又设立了风险补偿的专项基金，并制定一系列基金管理办法，以支持试点的推动。

3.2 由第三方为抵押贷款提供担保 第三方的具体确定在各地出现的情况都有所不同，埇桥区实行银行—担保—政府4∶4∶2的比例分担风险。当经营主体遭遇自然灾害无法按时还款时，可按上述比例承担相应风险。此外，埇桥区还创新地开展“农地经营权+劝耕贷”“农地经营权+保证金”“农地经营权+风险保证金”等组合担保贷款产品。虽然这种方式能够在一定程度上弥补风险损失，但是金融机构方面仍然对补偿基金的到位和抵押物的变现问题仍持保守的态度。

3.3 开展农业政策性保险和抵押贷款保险等措施 在农业生产的过程中，有较高的市场以及自然风险，这些风险会直接影响到农户能否及时还款，因此引入农业保险能够对此类风险进行一定程度的缓释。目前，埇桥区和国元保险公司虽然合作密切，但是近2a来，多数农业经营主体都放弃了该项政策保险：一是因为保险公司的赔付计算不够合理，标准不够清晰。在进行赔付询价的时候，只有保险公司一家到场，定价过于主观随意，且赔付过低。比如在实地调研时我们通过与埇桥区灰古镇的农场主的交流了解到，2013年埇桥区玉米因受到高温高热的影响，造成30%～70%的大面积减产，而保险公司给予的赔付却只有每亩地10元钱；二是手续过于繁琐。农业经营主体投交保费之后，农户自身仍然进行投保，因此经营主体在向乡镇财政提交材料的时候，本应把原来的农户保费去掉，但是农户因保险起见不愿意去除，造成重复投保的问题，给农业经营主体带来很大麻烦。

4 完善农村土地经营权抵押贷款的对策建议

4.1 清除法律障碍 在已出台的政策方案中，存在着彼此冲突的问题，法律的滞后性使该项制度在试点过程中存在着很大的阻碍，加大抵押物处置困难。因此建议相关部门加紧对我国现行的一些法律政策的及时修订，使法律和实践做到有效衔接，从根本上解决法律层面的风险。

4.2 完善价值评估体系 目前全国各地包括埇桥区的价值评估体系不够健全，首先各地都应有一套合理完善的评估标准，另外现在大多地方对抵押物价值的评估都是由政府或是银行单方面进行评估，农户通常缺乏参与，且评估人员不够专业，因此可以通过公开招标以引入更有资质的第三方评估机构。

4.3 规范保险标准，加大保险力度 农业政策保险在整个风险分散体系中所起的作用没有预想中的大，因此建议加大对保险机构的调整，比如在对农作物进行赔付定价时应该由保险公司、农业部门技术人员、政府和投保农户4方到场，公正定价。同时，还应适当加强保险力度。

4.4 健全农村社会保障制度 只有相对完善的社会保障制度才能使减轻农民对于土地的依赖程度，从而才能从根本上解决民生风险因此要加强农村社会保障方面的不断完善。

4.5 加强农村信用体系建设 农村信用建设的完善是该项试点得以推进的关键措施，只有不断加强农民的信用意识，改善农村信用环境，才能从根本上降低风险。建议加强农村在信用意识方面的宣传，完备底层信用信息登记，并对信用良好的农业经营主体和村集体给予一定程度的奖励，比如在贷款利率上给予优惠、政府贷款利息进行一定补贴，在贷款额度上也可以给予适当的提高。

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