合理规制人口准入

高子瞻

为了限制外来人口过度涌入大城市而制定的人口准入制度自实行以来一直备受争议。该制度背后所反映出的根本问题是人口过多和资源稀缺之间的矛盾。本文主要分析了人口涌入的原因，及规制人口涌入的现行政策，并对于解决这一问题提出了建议。

作为人口众多的大国，人口福利一直以来都是我国发展的重要支持，但是同时也造成了较多的社会和经济问题。在面临深化改革和经济转型的今天，人口政策更是需要进行合理的调整。新世纪以来为了控制大城市人口规模而实施的“人口准入制度”也一直备受关注，争议不断。一方面我们亟待解决人口过多造成的问题，但另一方面又不能违反经济发展规律和社会秩序，因此我们必须探寻出合理的解决办法，在经济发展和公平稳定之间找到一个平衡点。

城市外来人口涌入的原因

2015年年末，我国流动人口数量达2.47亿人，几乎全部涌入大城市。大城市主要具有这几方面的吸引力：首先是就业机会，有了工作就有了生存的基础。我国区域发展失衡，大城市“垄断了”大量优质资源，能够实现更好的发展，从而也就创造了更多的就业岗位。其次是良好社会保障制度和较高的公共服务水平，在这个平台上更容易体现个人价值。此外，大城市拥有更多教育资源，大批高校毕业生成为大城市人口的补充者，他们是城市发展的动力，但也增加了城市的人口数目。

人口过度涌入大城市造成了诸多问题。例如社会治安问题，交通堵塞的问题，尤其是早晚高峰时车辆寸步难行。住房拥挤使得城中村的出现，影响了城市风貌。大量外来人口涌入城市，使得教育和医疗资源紧缺现象加剧，自然资源紧张，环境恶化，特别是近些年严重的雾霾天气的出现，说明使大城市的正常运转处于已经超负荷的状态。因此，政府实行了一系列行政措施和经济措施。

现行的行政措施和经济措施

针对人口涌入的行政措施

2013年“全面深化改革的决定”指出要严格控制特大城市人口规模。2005年北京市政协委员也曾提出了建立人口准入制度提案，受到了较大争议，被认为具有歧视色彩。但是随着实践和经济的发展，人口政策必须进行调整，以优化城市人才结构并解决人口过多和资源稀缺之间的矛盾。

目前，北京、广州等特大城市已经非常注重协调人口过多造成的问题和城市发展对人口需求之间的矛盾，对于高素质人才的限制逐渐放松。2016年上海新出台的落户政策细则明确指出，由于上海所面临的人才短缺现状，此次户籍制度改革将致力于吸引人才，降低了一些目前在上海学习和工作的高素质人才的入沪门槛。2014年天津市取消了暂住证制度，以吸引青年人才。这是继上海实行居住证积分制度后，又一个直辖市放宽外来常住人口落户的尝试。从这几个最新出炉的大城市人口政策来看，严厉管理城市户口的给予依旧是不变的方针，但政策已经开始向高素质人才倾斜，给他们提供更多的机会和优势。

针对人口涌入的经济措施

通过控制低端产业进京控制人口数量。北京前两年就开始对低端、小规模的个体产业实行严格的审查批准标准，使个体户大量减少，顺义区流动人口增速也显著下降。但根据统计公报数据记载，顺义的外来人口总数仍然在增加。可见这种方式虽然在表面上降低了增速，但是治标不治本，只是暂缓了部分人口的进入，但是并没有触及人口涌入的根本所在，人口增长的总趋势依然没有改变。

通过安居政策控制城市人口。根据现行政策，北京的经济适用房和限价房只允许拥有户口的本市市民购买。这意味着外来人口要比本地人口承受更为沉重的经济压力。以2016年为例，北京经济适用房价格约为8500元每平方米，而同期商品房价格则高达50000元每平方米，外地人必须支付这415000元每平方米的差价来买商品房，在如今房价飞涨的时代背景下，此差价也将不断增大，“内外歧视”也将越来越明显。

因此这一系列政策在实践中的有效性尚存在疑问，同时在理论层面也面临着争议。虽然治理由于人口过度涌入造成的问题是必要的，但是我们也不应当忽视流动人口为城市发展所做的贡献。外来人口给大城市带来了人才和低廉的劳动力，拉动了城市内需，刺激了城市消费，有利于城市的经济发展。同时，人口的流动也是文化交流的一部分，可以促进文化的融合。而且城市中的相当一部分工作包括公共服务类也由他们负责。此外，上升到法律层面，公民有自由迁徙的权利，城市的相应强硬的行政政策实质上限制了居民的此项权利。最后，任何制度的运行都必须考虑成本和收益的平衡，在我国这样地域广阔、人口众多的大国设置各种管理人口的行政机构的运作成本、调查人口信息的成本都不容小视，因此，目前现行的政策是需要改进的。

对于合理控制人口涌入的相关建议

合理城市空间结构，发展郊区。合理规划城市空间结构布局，发展郊区，消除城乡目前存在的过大的差距，将会促进城市中心的人口自主流向郊区。

一方面应着重考虑中心城区承担责任，对原来的功能区进行更好地规划，让人口能够更合理地在城中分布，同时释放因城市规划不合理而浪费的空间；另一方面，对于各城郊区域，应当充分利用其地域和环境特點，发展旅游业等产业。只要带动了郊区经济的发展，部分人口自然就会在劳动力市场机制的作用逐渐流向郊区，最终使郊区能有效分担中心城市的压力。

其次，要完善郊区的基本服务。例如交通方面可以借鉴北京，目前北京的地铁和公交车已基本覆盖了中心城周边的大部分区域，良好的交通状况是有效利用郊区环境的基础。住房方面，可以建设价格低廉的出租房。

完善基础设施，提高城市人口容量。完善城市的交通、水电、教育、医疗等基础设施项目建设，为人口的增加完善硬件条件。对此，目前已有一些实际例子值得借鉴。

譬如在交通方面，北京市的地铁在距离和数量已经处于全国领先，但为满足日益增长的交通需求，依旧正在进行地铁的扩建项目。在供水方面，既要对现在的供水系统进行改造升级，又要建设引入工程，例如缓解大城市水资源紧张的局面，保障了城市的经济发展。

大量涌入人口加重了“看病难”，因此完善医疗服务系统，提高服务质量是事关外来人口和本地人口基本医疗需求的重要问题。首先应当着力发展社区医院，争取将问题解决在社区，缓解大医院的压力。例如社区医院先进行病情的初步筛检，将不紧急不严重的病人在社区医院进行诊治，如遇到疑难问题，再向市级医院转诊。对此，就要求市级医院的优质医源合理及时下放，我们就可以更少看到挂号处长长的队伍，目前，北京已有5家市属医院进行试点，为这种未来常规化的医疗步骤进行尝试。

调整城市产业结构和发展优势产业。大城市要进行产业升级，提高经济发展效率，大力发展高科技产业，充分吸引高科技和高素质人才，转移束缚在低端产业的劳动力。例如北京可以将部分产业向河北等周边地区的转移，将资源留给高技术企业，既带动周边经济的发展又实现了产业优化，有效地控制大量劳动力人口向北京的迁入。同时，这样也可以倒逼劳动人口提升自身的素质，有利于其更好地就业。

大城市面临的人口激增问题是我国区域经济发展不平衡，城乡发展失调等问题在市场经济条件下的综合反映，已经引发了影响了社会稳定和经济秩序，亟待解决。但是实践已经证明通过户口、暂住证等硬性的准入手段并不能取得理想的效果，而且我们没有权利去限制人们迁徙和流动的自由，市场能够自己调节的就应当交给市场，政府只在合理的限度内发挥作用，否则不但能解决问题，反而会增加社会矛盾。

要想从根本上解决这一矛盾，必须要通过政府和市场的长期协调。政府要转变思路，变堵为疏，以行政手段引导，结合市场经济调节，通过合理设置居住条件门槛，按照合理城市空间结构，完善基础设施，优化产业结构。总而言之，必须对现行的行政、经济措施在实施过程中不断加以调整、优化，增加城市服务力度，通过“服务”达到“管理”目的。在兼顾公平正义情况下需要采取灵活、有效的行政措施和经济措施来赢得问题根本解决的时间。