特朗普新政下中美经济合作的主要分歧及对策建议

吴涧生　郝洁　季剑军

4月6日至7日，习近平主席与特朗普总统在美国佛罗里达州海湖庄园举行首次会晤，为中美双边务实合作奠定了建设性的基调。当前，中美在贸易价值理念、贸易逆差认识、双边BIT谈判、我国有企业对美投资安全审查等方面仍存在较大分歧。应以“习特会”达成的共识为基础，主动作为，趋利避害，着力推动美方由“防范牵制”向“合作共赢”的建设性思维转化，积极推进两国关系在新的起点上健康稳定发展。

一、特朗普新经济政策的主要特点

（一）利益价值诉求内倾化不断显现

“美国第一”和“美国优先”是特经济政策的核心利益价值诉求。相比奥巴马的执政理念，其政策纲领和行动更倾向于反全球化和反自由贸易。在贸易方面，特宣布退出TPP、重新启动NAFTA谈判，并将美日贸易协定等双边谈判作为优先方向。同时，明确提出捍卫美国贸易政策主权，尤其是在贸易争端中优先适用国内法，必要时可不受制于WTO裁决，并表示考虑重新启用美国贸易法“301”條款。在就业方面，特要求国会批准1万亿美元的基础设施建设投资，以增加上百万的工作岗位。同时，承诺把流向海外的制造业就业机会带回美国，并要重罚那些将工厂转移到海外的公司。在移民方面，特发布“禁穆令”，虽遭到司法部门暂停冻结，但后又签署了新版“禁穆令”；并表示考虑向墨西哥征收20%的进口税，以资助在美墨边境建造隔离墙。在应对气候变化方面，特近日签署的“美国能源独立和经济增长”行政令，旨在废除奥巴马时期的一系列气候变化监管政策，这可能被外界更多解读为特政府对联合国《巴黎协定》的反叛。

（二）政策取向极端化趋向缓和

对内政策上，特认为奥巴马政府的医改法案增加了企业负担，限制了中产阶级、雇主以及保险公司的自由选择权利，主张全面取消奥巴马的《可负担医保法案》。而他提出的新医保法案，近期因国会众议院缺少足够支持票而被迫撤回。为了放松金融监管，特并没有推翻《多德—弗兰克法案》，只是签署了关于减少监管措施和控制监管成本的行政法令，旨在推动对美国金融业的松绑。此外，特也没有完全废除奥巴马医改法案，只是公布了一个替代方案，并保留对有病史者的保护条款和允许子女随父母得到保险到26岁的条款。在美联储加息问题上，特在竞选期间曾多次批评指责美联储货币政策政治化，认为美国经济出现巨大泡沫是由其维持长期低利率造成的。但近期也表示无论美联储做出怎样的利率决议，都会尊重其独立性。对外政策上，特签署的新版“禁穆令”已于3月16日生效。相较此前的“禁穆令”，名单中剔除了伊拉克，也不再限制被禁国家的绿卡持有者返回美国，并允许在1月27日前获得签证人士入境美国。而特在竞选期间承诺要对全部进口货物征收20%的关税，立即指控中国为汇率操纵国，对自中国的全部进口商品课征45%的惩罚性关税等激进措施，至今尚未付诸实施。

（三）政策目标矛盾化仍然突出

特相关政策目标之间存在的矛盾和冲突增加了政策实施的不确定性。首先，吸引大规模私营部门投资参与基础设施建设需要低利率环境，但长期低利率会恶化银行资产负债表，不利于发展实体经济，更不利于吸引外部资本流入。其次，要同时实现扭转贸易赤字、吸引资本回流和利润汇回的政策目标，既需要弱势美元促进出口，又需要强势美元吸引资本回流。第三，特实施的移民政策固然可以促进本国居民就业，但也减少或限制了美国的劳动力来源，导致国内劳动力成本上升，削弱美国产业的国际竞争力。第四，特在竞选纲领中提出美国经济未来保持4%左右的增长，而实现这一目标所需要的超宽松财政政策与国会最后通过的减税方案和提高债务上限可能存在显著落差。

二、当前中美双边务实合作存在的分歧和障碍

（一）中美贸易价值理念存在冲突

特政策趋于保守、战略转向收缩，导致与中方在贸易价值取向和利益诉求上存在较大分歧。一是美方质疑WTO争端解决机制的法律效力，主张在贸易争端解决中优先适用国内法，不受制于WTO裁决。而中方主张WTO规则的普适性和合法性，支持以WTO为代表的多边贸易体系。二是美方提出公平贸易，意在强化自身的利益诉求，甚至要以所谓不公平贸易为由对中国、墨西哥等相关国家征收惩罚性关税。而中方主张自由贸易，反对采取贸易保护主义措施。三是美方退出TPP谈判，强调要与全球重要市场国家进行新的双边贸易谈判，试图通过“一对一”谈判来提高自身要价。而中方则坚持双边和多边谈判，积极推进自由贸易区战略，加快与相关国家和地区签署贸易投资协定，倡导和推动区域全面伙伴关系协定（RCEP）和亚太自贸区（FTAAP）建设。

（二）贸易逆差成为中美亟需化解的首要问题

国际金融危机以来，我在美整体贸易逆差中占比持续上升。据美商务部统计，2016年美对华货物贸易逆差3470亿美元，占其货物贸易逆差总额的比重达47%，我成为美最大的逆差来源地。

此前特政府在贸易逆差问题上主要持“做减法”的思路，即扬言通过对自中国进口产品征收高关税，以及将我列入汇率操纵国来打压我对美出口。“习特会”后，特政府更加注重“做加法”，即通过扩大美向我出口来实现贸易“再平衡”。在“百日计划”机制下，中美双方可能通过协商，适度增加美向我特定产品出口的方式缓解贸易逆差压力，以实现相对的“贸易平衡”。

（三）美将人民币汇率与贸易问题相挂钩

长期以来，美历届政府都将人民币汇率与中美贸易逆差相挂钩，出于大选拉票或政治需要，往往无端批评和指责中国汇率操纵，这一点特政府也不例外。在竞选期间，特曾多次指控我汇率操纵，甚至在上台后也曾表示中国是汇率操纵的集大成者。而中方认为，指控中国为“汇率操纵国”与事实不符。按照美财政部的三项评估标准，目前只有第一项标准符合，即“过去12个月对美贸易顺差超过200亿美元”，而其他两项标准—“过去12个月经常账户盈余超过GDP的3%”和“一年内反复净买入外汇超过GDP的2%”均不适用。更重要的是，中方对美并不刻意追求贸易顺差，也无意通过货币竞争性贬值来刺激出口。今年以来，中国央行依据市场多次上调逆回购操作和中期借贷便利（MLF）利率，从而有效防止形成对人民币持续贬值的预期。这既不给特指控我为“汇率操纵国”以口实，同时也维护了中美经贸关系稳定发展的大局。

（四）“美国优先”理念给中美BIT谈判带来更大压力

目前，中美BIT谈判已进行34轮，取得了前所未有的成果。而特对此有着比较复杂的心态，一方面，认可中美BIT协定可以推进双边投资便利化，有助于吸引中国企业投资美国，为美创造就业机会；另一方面，对于缔结增强中国企业投资能力的协定心存顾虑，会更强调“美国优先”原则，进一步提出对等开放市场的要求。预计除此前提出的准入前国民待遇和负面清单外，美方谈判的核心议题还将有所扩展，并可能会围绕竞争中立、知识产权、环境保护、政府采购等方面对我提出更高要价。

（五）我国有企业对美投资将面临更严苛的安全审查

特朗普推崇保护美国利益的公平贸易原则，在国际投资领域突出体现为消除国有企业的特殊竞争优势。当前，美国已出现严格限制我国有企业对美投资的倾向。美国会下属的美中经济与安全审议委员会（USCC）最新发布的《2016年年度报告》认为，我国有企业可能运用在美获得的技术、情报、市场支配力等资源服务于本国政府，建议国会修改法规，授权美国外国投资委员会（CFIUS）禁止我国有企业收购美国公司资产或取得美国公司的有效控制权。未来，美国外国投资委员会对我国有企业在美投资或并购项目的安全审查可能会带有更多政治色彩，甚至会以“国家安全”为由拒绝我国有企业进入美国内市场。

三、对策思路与建议

（一）总体思路

我们应从全局战略高度和长远角度看待和处理中美经济关系。一方面，要着力推进中美全面经济对话，妥善管控和处理分歧，增进战略互信，深化务实合作，促进人文交流，扩大利益契合点。寻求合作最大公约数，尽快获取优先领域的早期收获。另一方面，要超前谋划，切实做好中美双边合作分歧问题应对预案，密切跟踪分析特朗普经济政策新动向新特点，综合研判对我国经济可能带来的直接和间接影响，及时有针对性地提出应对措施，有效化解和抵御外部各种风险和隐患。

（二）主要对策建议

1、加强与美在“一带一路”框架内务实合作，为中美经济关系深入发展奠定重要基础

此次“习特会”上，习近平主席明确表示我方欢迎美方参与“一带一路”框架内合作。积极化解或减少相互不必要的误解和摩擦，争取美对“一带一路”的认同和支持，应是当前中美经济关系发展的重中之重。应将中美在“一带一路”框架下的合作纳入全面经济对话中，拓展新的合作机制与平台。美在规则、标准、资金、技术和人才等方面具有突出优势，若在推进“一带一路”建设中将美方的软实力与我比较优势有机结合，不仅有利于共同开拓第三方市场，也有利于共同维护海上通道安全、开发和保护海洋环境等。

2、扩大重点产品自美国进口，认真做好中美贸易摩擦应对预案

在“百日计划” 机制下妥善管控分歧、尋求共识，争取短期内有效缓解中美贸易逆差问题。一是适度扩大高技术产品及牛肉等农产品自美国进口，缓解美国在贸易逆差方面的压力。二是有效应对美国实施的贸易保护措施，采取必要的反制以维护正当利益。可重点考虑对美向我出口的优势产品采取措施，如美国尚未交付我国的292架波音飞机以及我国每年大量进口的大豆。三是提前做好预案，以应对美方可能在“百日计划”中对我提出的贸易限制协议。

3、加快中美BIT谈判进程，力争将其打造成中美双边务实合作的新亮点

特政府将贸易协定谈判的重心由多边转向双边，这给中美BIT谈判带来了机遇。虽然美方在未来BIT谈判中会以提升国内就业机会、保护国内市场、强调公平竞争原则等向我提出更高要价，但只要坚持底线思维，确保我核心利益不受损，加快中美BIT谈判进程，尽早达成共识并成功签署，应是下一阶段深化中美经济关系的当务之急，也是中美双边务实合作的新亮点。

4、创新投资合作模式，以带动就业为支点扩大对美直接投资

一是以创造就业的绿地投资为主扩大对美中高端技术领域投资，有效规避美国外国投资委员会对我国企业的安全审查。二是创新思路，鼓励和支持央企与民企以合资或合作方式组建新的实体“抱团入美”。三是鼓励探索“中国+X+美国”对美投资模式，建议邀请发达国家企业（例如英国、法国、德国）组成“中国+X+美国”投资联合体，以多方合作模式扩大对美投资。

5、深化中美双边合作机制，将基础设施领域合作上升为首轮中美全面经济对话的重点议题

特1万亿美元基础设施建设计划已取得一定共识，不排除于今年内提交国会通过的可能。今年2月份，美各州已向特政府提交428项紧急待建工程项目。但特政府面临债务违约风险，未来可用于基础设施的财政资源有限，难以满足该计划的资金需求。这为我国参与美基础设施建设带来新机遇。为此建议，一是择机邀请特朗普政府加入亚投行。并倡议与美方按照1：1的出资比例设立中美基础设施合作专项基金，必要时可以亚投行、丝路基金等区域金融合作机制支持我企业参与美基建工程项目建设。二是将高速公路和桥梁作为与特朗普政府开展全方位基建合作的优先项目。以产能和金融深度融合的方式，加快形成经营行为规范、内部约束有效、体制机制灵活的“中国式”高速公路和桥梁建设一体化解决方案。三是积极探索以我优质中端产能与有关发达国家先进技术和装备深度结合的新模式，共同开发美国基础设施市场。四是探索以购买美国基础设施债券的方式参与其基础设施项目。

（作者单位：国家发展改革委外经所）