完善地方政府融资平台管理的思考

摘 要：地方政府融资平台面临预算制度缺失、自有资本数量不足、治理结构扭曲、政企关系不清和缺乏有效约束等突出问题；完善融资平台管理需要从清理整顿规范，摸清平台情况、依法管理平台，规范融资行为、完善财政与权力的分配、建立保障机制，设立偿债基金、完善监管机制，强化外部監管等多方面着手。

关键词：融资平台 管理机制 地方政府

随着地方政府对建设性资金需求的持续增长，融资平台建设格外受到关注。融资平台的建立，对于支持薄弱环节和基础设施建设，保持经济平稳较快增长发挥了重要作用，但平台运作和管理也出现了一些亟需关注的问题。正确看待和处理好这些问题，对地方政府融资平台的可持续发展、化解财政风险和信贷风险具有重要意义。

一、融资平台面临的主要问题

（一）预算制度缺失，发展能力受限

不能将地方政府融资平台简单地看作是国有企业，这类平台应当关注地方的基础设施以及能让公众受益的公共领域。这些属于非竞争性领域，不仅其自有资本主要来源于地方政府的财政拨款及土地出让收入，而且与地方政府之间还存在着直接的信用连带责任。由于这种信用连带关系，以及地方政府对资金的筹集和投资方式，这种地方政府的融资平台具有了公共部门的作用。基于此，政府融资平台的融资和投资行为都应该纳入地方政府预算管理，但从实际运行情况看并非如此。地方政府对融资平台资金的规划缺乏清晰统一的管理办法，使平台的运行处于比较低效的状态，直接影响到了平台融资作用的发挥，也不利于相关部门对融资平台的监管，长远来看会影响到融资平台的稳定发展。

（二）自有资本数量不足，面临的信贷风险较高

地方政府融资平台由于受政府可支配财力有限的制约，致使其自有资本金不足，有的甚至挪用贷款，或把政府办公楼、城市公共设施等注入公司充当资本金，扩大公司资产，造成公司资质先天不足。平台融资渠道主要包括银行贷款、项目直接融资、和信托产品等，其中银行信贷在政府融资结构中占比重较大。在地方政府融资平台公司资质的先天不足的情况下，一旦地方政府融资平台出现还贷危机，很容易造成银行信贷风险。

（三）治理结构扭曲，产权边界模糊

市场经济环境下的企业有着清晰的结构和管理制度，对其内部成员或部门，如员工、股东和管理层等实行协调和监督，制定明确的权利及义务。当下由地方政府建立的融资平台普遍都由政府出资筹划组建，机构组成呈现多元化趋势，很多不同性质的单位被松散地组合在一起其主体产权边界模糊，公司注册资本不实或注册方式不合规，市场化融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，造成地方政府既是融资管理及运作制度模糊。政府一方面是平台的投资者，另一方面也是政策制定者，同时又是具体项目的经营管理者。这种不规范的法人治理结构导致企业内部的责任和权利的分配不相匹配，使得政策制定、投资及利益划分方面出现混乱。

（四）政企关系不清，缺乏有效约束

目前，我国某些地方对城市基础设施的建造依旧留有行政化的痕迹，融资平台均冠以公司名称，号称“企业化”运作，但地方政府始终没有从竞争性领域退出过，政企不分的现象依然比较突出。这种政府背景色彩浓厚的“企业”在市场中并没有清晰的自主权，无法获得可靠的利益，偿还债务的能力不足，最终只能由政府垫资还债。这类行政化的企业依然不能解决政府支配城市基础设计建设的现状。由此，平台脱离了政府职能部门的有效监管，政府控制着平台机构及融资中介的贷款行为和经营行为，导致整个平台缺乏有效约束。这种市场约束机制的缺失、贷款主体的变相转移就极大地增加了商业银行贷款后续管理的困难。由于政府主导的融资平台未能成为实质的市场化企业，导致平台无法体现出其应有的作用。

二、完善融资平台管理的建议

（一）清理整顿规范，摸清平台情况

加强融资平台的管理，首要的就是要对现有融资平台进行分类、清理和监督，明确融资平台的规模。首先是调查全国各地所涉及的融资平台的数目，这需要有清晰的融资平台定义，方便融资平台的甄别，这方面的前期工作是为后续进一步纠正融资平台乱象做好准备。其次是调查清楚各地方融资平台现有的资产规模。目前融资平台贷款余额，只有进行认真统计后才能有准确数目。抽回的融资平台，按照其项目性质进行分类清理，统一整合，增加其资本金，壮大其资产规模对于财力较弱的市县的融资平台进行相应的改革，一般县级区域应只运行一个融资平台，市级区域同样需要严格资质管理，对不合格的融资平台进行裁撤或并购整合。

（二）依法管理平台，规范融资行为

任何融资活动都必须有相应的载体，都必须在法律范围内进行。融资平台作为地方政府的融资主体，更应如此。在各地政府融资平台成立后，至今没有正式的加强融资平台管理的法律法规，导致地方政府融资平台的管理缺乏相应的法律依据和约束。因此，可由地方政府制订与融资平台有关的规章条文，从制度上管理地方政府对融资平台的运行。

（三）完善财政与权力的分配

促使地方政府融资平台产生的一个深层次原因是机制转换和体制改革的相对滞后。现行财税体制导致了地方政府财权与事权的不协调、不统一，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府中表现得越来越突出，加之均等化转移支付规模偏小以及均等化的横向与纵向财政转移支付制度尚未建立，地方政府被迫建立各类融资平台进行融资举债。由此可以看出，只要政府间财税体制关系得不到根本性改变，地方政府通过融资平台继续融资的行为不可能得到遏制。因此，应借助当前经济结构调整和发展方式转变的有利时机，改革现行的财税体制，从根本上解决财权与事权不匹配的问题。

（四）完善对融资操作的监督

现在地方政府的融资平台往往靠被夸大了的政府信用进行融资担保，很大程度上加大了地方财政风险。要改变这种状况，消除政府对融资平台的行政化干预，弱化融资平台的政府信用，改变其为政府“融资圈钱”的形象，消除平台融资风险最终转化为地方财政风险的可能性，就必须完善法人治理结构，推动融资行为市场化。在制度明确、风险可控的前提下，通过优化融资平台运行程序，减弱融资平台的行政化色彩，加强企业的市场化特色，重视品牌建设和自负盈余责任，以市场为杠杆妥善完成地方城市基础设施建设所需要的资金需要。这才是市场化环境下融资平台得以长久稳定发展的正确方法。

（五）建立保障机制，设立偿债基金

为缓解地方政府偿债压力，防范政府债务风险，地方政府应建立融资偿还保障机制，通过设立相应的债务偿还基金帐户，保证地方政府具有及时足量清還债务的能力，维护地方政府的债务信用。地方政府需要结合自身多方面的财政能力，制订完善的偿还规划，同时定期排查计划执行情况，把所有的项目收入划拨到基金账户。债务偿还基金的资金收入应由多方面构成，例如投资收益、地方政府财政预算等。地方政府融资平台应当具备风险控制能力，这种能力可以来自于平台投资收益、不动产升值、企业资产溢价以及公司税务退还等方面。

（六）建立约束机制，遏制过度负债

首先，将地方政府融资纳入财政预算管理，强化对地方政府部门财政规划的监督。例如可以制定债务与资产的比例、债务偿还额等具体要求对融资平台的运作进行规范，并将这类要求和政府绩效相挂钩的控制机制和风险预警机制，避免地方政府的债务过于膨胀。另外，为使融资体量规范在真正所需的范围内，可将融资平台的资产规模和债务管理方面的工作归划到地方政府的日常管理中来，由政府相关部门来监督和评测平台的运作状态。将地方政府融资平台的融资操作与当地的经济状况、城市建设潜力、政府财政等经济特点相关联，使融资平台的资产和债务处于平衡之中。并且在制定融资相关的政策时，明确责任和权益的分配。

（七）完善监管机制，强化外部监管

地方政府融资平台的管理仅靠加强内部管理是远远不够的，还要逐步建立监督协调机制，加强来自于平台外的监督管理，完善金融监督管理对地方政府财政运作应有的监管和调节作用。地方政府融资平台最大的资金来源就是银行贷款，银行承担着由此带来的重大风险。实现融资信息的共享，有利于提高地方政府融资平台运作的合理运作，同时，也需完善地方政府财政运作和对应审核会计部门的同级监管和调节关系。两个系统的部门需要互相协作，提出完整严密的融资平台运作监管规划，严格管理，对融资平台的融资及投资进行切实的全程监管。

参考文献：

[1]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货，2012（02）.

[2]张立勇.规范地方政府融资平台发展[J].中国金融，2012（04）.

[3]郝绮丽.地方政府融资平台贷款的风险与防范[J].新金融，2011（11）.

[4]詹向阳.关于我国地方政府融资平台的辩证思考[J].中国市场，2011（46）.

（朱立新，山东省齐河县财政局。）