那些年，遭弹劾的外国领导人（下）

任远喆+张兴龙

在弹劾中“幸存”的克林顿总统

从近些年的全球案例看，弹劾作为异常复杂的政治斗争手段，成功概率并不高，针对国家元首的弹劾行动成功概率就更低。在美国历史上，除了首位面临弹劾的安德鲁·约翰逊（弹劾失败）和理查德·尼克松（主动辞职）两位总统外，最著名的弹劾案便是针对第42任总统威廉·克林顿的，其起因家喻户晓，是至今还被人们津津乐道的莱温斯基“桃色事件”。

1997年底，关于时任总统克林顿是否与前白宫实习生莫尼卡·莱温斯基有不正当关系的事件在美国掀起轩然大波。1998年1月，莱温斯基在最高法院大陪审团作证时否认了与克林顿有“不正当关系”，10天后克林顿也在大陪审团作证时正式否认有关传闻。然而，在此后的独立调查中，莱温斯基迫于来自舆论和政界的压力改口加以承认，还提供了物证，坐实了有关传闻。8月，克林顿以闭路电视会议的形式接受最高法院陪审团长达5小时的质询，之后向全国发表了一个4分多钟的电视讲话，承认他与莱温斯基有“不适当的”关系，表示愿为此承担全部责任。独立检察官于是向国会递交了一份长达445页的调查报告和装了整整36个纸箱的附件。10月，眾议院以258对176票通过了一项决议案，批准对总统克林顿启动正式弹劾调查。当年12月，众院司法委投票通过了对克林顿的4项弹劾指控，全会进而以简单多数通过了作伪证和妨碍司法2项指控提交参院审理。克林顿由此成为继约翰逊之后美国历史上第二位被正式启动弹劾程序的总统。

然而，克林顿弹劾案在参院进展并不顺利。从技术上讲，参院通过弹劾案需三分之二以上多数票，而当时共和党和克林顿所在的民主党分别占55席和45席，共和党强推弹劾并不容易。另一方面，克林顿任内在推动美国经济和社会发展方面政绩不错，拥有广泛的民意支持。果不其然，在1999年2月的参院最终表决中，对克林顿的两项指控均未达到宪法规定的67票下限。至此，这场历时14个月、耗资5000多万美元的弹劾案划上句号。

美国民众、司法界和社会最终选择将政治与道德问题分离，宽容了克林顿，但克林顿作为美国历史上“最成功”的总统之一，仍难免终生背负污点，以至于时隔9年和17年，当其夫人希拉里·克林顿两次参选总统时，有关事件还是不断被重提，成为攻击克林顿家族和希拉里本人的政治工具。

冷战后新兴国家的三个弹劾未果案例

弹劾制作为自由民主政治体制的一个组成部分，在西方国家发展久远，较为成熟。冷战结束后，一些原苏东地区国家和亚非拉发展中国家照搬了西方民主制度，也移植了其中的弹劾制，有关国家政治转型过程中产生的反对党、在野党纷纷试图借此撬动和改变国内政治版图，以期实现其政治抱负，从而加剧了政坛动荡。

1993年12月，俄罗斯联邦以全民公决形式通过现行宪法，该部宪法确认了俄政体采取总统制，也明确规定了总统弹劾制度。《俄罗斯联邦宪法》第93条规定，俄联邦弹劾总统的根据在于“犯有叛国罪或其他重罪”。该宪法对弹劾总统的程序做出了极严格规定：第一步，要有至少占总数1/3的国家杜马代表提议，国家杜马才可成立专门委员会；第二步，宪法法院需依法作出总统确有“犯罪”的结论；第三步，国家杜马提出对总统的指控，宪法法院提交“指控符合规定程序”确认书并做出“罪行”得到证实的裁定。最后，经联邦会议上下两院分别表决，且分别得到2/3多数代表赞同后，才可罢免总统。俄罗斯的总统弹劾制不仅程序繁杂，且每个阶段又有严格的步骤和时间限制，致使宪法所规定的弹劾权几乎无法实现。

时至今日，俄联邦宪政史上只发生过一次正式的总统弹劾案。苏联解体、俄罗斯独立后不久，以俄共为代表的左翼阵营对鲍里斯·叶利钦总统推行的政治改革非常不满，多次以各种理由要求其辞职，并以弹劾相威胁。1998年初，俄国家杜马成立以俄共等反对派为主的审议弹劾叶利钦问题筹备委员会，5月俄共国家杜马议员团提出弹劾议案并征得177名国家杜马代表的签名，弹劾罪名包括“发动政变、践踏人权、削弱国防力量”等。一年后，俄国家杜马中的左派议员正式提出总统弹劾指控动议，结果有关指控罪名中的任何一项均未能在国家杜马获得全体代表1/3以上票数的赞成，弹劾夭折在法定程序初始阶段。

俄罗斯的这场“弹劾未果”，表面上看是程序严苛导致的，深层次上反映的却是当时俄在政治转型过程中对西方的效仿和自身的内部混乱与分歧。其结果表明，在苏联解体、俄罗斯独立后不久，俄仍处于转型剧痛的情况下，俄上层和社会民众需要一个像叶利钦这样的强有力领导人，并不允许哪股势力变更领导人的企图轻易得手。

另一个发生在新兴国家的著名案例是南非实现政治过渡后针对雅各布·祖马总统的弹劾案。祖马是当今南非政坛最具影响又最富争议的一个人物，南非人称他为“多面总统”。祖马有着从一介草莽到一国之尊的传奇经历，同时又麻烦缠身，长期被腐败、荒淫、诈骗、逃税等负面议论缠绕。2005年，当时还是副总统的他曾因卷入军火交易腐败案而被解职。2009年东山再起当选南非总统以来、特别是在2014年连任后，祖马仍然风波不断，先后陷入多起丑闻，其中的“恩坎德拉门”（祖马在其老家恩坎德拉对私宅进行安保措施升级花费巨大而被曝光所产生的丑闻）是导致反对党向议会提交弹劾案的关键性事件。

2015年3月，南非两大主要在野党民主联盟和经济自由斗士党依据一份长达450页的报告，把揭露祖马利用国家税款过度修缮私宅并与家人从中牟利的指控提交南非宪法法院。2016年2月宪法法院开始审理此案，一个月后判定祖马限时将部分装修款返还国家。随后祖马面向全国发表道歉讲话，表示尊重宪法法院的独立裁决。事情并未到此为止，民主联盟仍向议会提交了弹劾祖马的动议，要求其辞职。2016年4月，南非国民议会最终以143票支持、233票反对否决了弹劾案。南非法律规定总统弹劾案要获得通过，至少需有议会三分之二多数票，而执政的非洲人国民大会党（非国大）在议会占绝对多数席位。

作为一国领导人，面临弹劾往往是其政治生涯遇到的最大挑战，即便最终躲过一劫，也会形象受损、权力被削弱，甚至成为执政“由盛而衰”的转折点。韩国有“平民总统”之称的卢武铉2003年2月以极高人气当选第16任总统。他上台不久就面临在野党多项指责，执政刚满一年便因涉嫌对国会选举“施加不公正影响”遭遇弹劾，2004年3月被国会终止行使总统权力。然而两个月后，宪法法院驳回了国会的弹劾动议，宣布卢武铉恢复履职。

对卢武铉的弹劾未果，主要是民意救了他。作为平民出身的总统，卢武铉拥有强大的社会基础。在弹劾过程中，韩国各地民众接连举行声势浩大的反弹劾游行集会，弹劾风暴也严重影响了韩国的政治稳定和经济发展，多数民众要求尽快稳定局势。卢武铉恢复总统职务后，外交上继承了金大中的“阳光政策”，推动韩朝关系缓和，对内进行大幅经济改革，打击腐败，取得了不错的政绩。然而，卢武铉终未逃脱韩国“第一家庭魔咒”，也没能逃脱韩国政坛根深蒂固的政治仇恨和报复。卢武铉尽管自身还算清廉，但未能管住家人，2008年卸任后立即再度受累于家人受贿丑闻，最终于2009年5月23日清晨不堪心理重负跳崖自杀身亡，成就了韩国政治史上的又一悲剧。

如今的韩国政治更像是“风水轮流转”。本文开篇介绍了朴槿惠被弹劾案，而当年就是朴槿惠领导的在野的自由韩国党坚持对卢武铉提出弹劾，也正是今年5月成功当选韩国第19任总统的文在寅帮助卢武铉阻击了弹劾，十几年后又是文在寅领导的在野的共同民主党针对总统朴槿惠的“闺蜜门”事件发起弹劾。

对弹劾制的总体评价与前瞻

总的看，弹劾制度是西方议会或国会行使监督权的一个重要组成部分。在制度设计上，通过发起弹劾等手段，议会或国会得以对政府进行有效制衡甚至政治控制，约束和遏制了总统及行政部门官员滥权渎职和任意侵染立法部门权力等行为，从而维护西方民主制度所谓的公平正义，防止出现专断专制甚至独裁。然而在实际操作中，不管弹劾最终成功与否，这一机制也给不同政党和利益集团进行权力博弈与政治斗争创造了条件，打开了党争政争的“潘多拉魔盒”，本文列举的几个著名案例就是鲜活的例证，而政治上的动荡势必在一段时间内冲击国家经济发展，导致或加剧社会不稳。因此，在动用弹劾这一“国之利器”时，各国都设定了相对严格的程序和步骤，在实践中也严而又严、慎之又慎，因而多数弹劾半途而废，沦为政治闹剧。

国家领导人被弹劾成少败多的事实，反映出的也是国家体制和政治机制设计本身的局限性。例如，国家宪法对于弹劾罪的认定过于笼统，缺乏明确的界定，为党派政治随意介入留下了较大空间。宪法之父们设定的高门槛使得弹劾往往成为一个漫长而复杂的调查、审计、弹劾和审判过程，阻碍了政府有效施政，耗费了大量政治、司法和财政资源，最终拖累了国家发展的进程。

当前，国际政治正处在一个动荡不安、挑战频发、不确定性陡增的时期，国内政治与国际政治的相互纠缠与冲击是一大特点。近年接二连三发生在世界各地特别是西方的“黑天鹅”事件反映了美欧等国政治的重新洗牌，左中右政治力量还在不断加大博弈力度，力争保住或取得话语权与决策权。这一趋势不仅将加剧国际政治的持续动荡，增加其不可预测性，也将进一步冲击现有国际秩序。在这一过程中，弹劾作为主要在西方民主制度中上演的“政治戏”，既是动荡的引信，也是动荡的结果，还将在世界各地频繁上演。最近，美国总统唐纳德·特朗普因“通俄门”发酵、巴西总统米歇尔·特梅尔因“贿赂门”曝光，面临不断增大的政治压力，他们会不会也走进“弹劾榜”，值得关注。

政治监督一直是西方民主制度引以为傲的“纠错机制”。不过历史经验告诉我们，作为制约、监督权力的手段和工具，弹劾显然并不能带来一个廉洁的政府和廉政的领导人。尽管大部分外国领导人在遭遇弹劾之后，都会义正言辞、斩釘截铁地否认所面临的指控，控诉所遭受的“政治迫害”，最终结果却不断昭示“苍蝇不叮无缝的蛋”的道理。从对弹劾成功、未果案例的分析可以看出，在西方民主政体里，贪腐、谎言对于执政者最具颠覆性，而如果这种腐败出现在国家经济面临困境、贫富差距拉大、民众生活每况愈下之时，一经揭露，则更容易对执政者形成致命的打击。最近几年的民意调查显示，越来越多的西方民众不再信任其政治制度的可靠性。在未来很长一段时间里，西方国家将继续经历深刻的制度危机和制度变革，弹劾制度的应用与演变正是我们审视这一进程的窗口之一。

权力的自我克制与监督制衡是人类文明进步、政治进步史上经久不衰的探索主题，什么才是最先进的制度，什么才是适合发展中国家基本国情的最好选择，这个话题远还没有结束。