走出多方主义和多边主义的二元对立:如何客观理解中国网络治理
——汕头大学在信息社会世界峰会论坛(WSIS Forum)举办工作坊综述
2017年6月12-16日在瑞士日内瓦召开的信息社会世界峰会(World Summit on the Information Society,简称WSIS)论坛已经成为全球最大的“信息通信技术促发展”的年度盛会。信息社会世界峰会论坛是一个为全球多利益相关方创建的交流平台,旨在促进实施信息社会世界峰会的行动方针,推进可持续发展的全球信息社会。该论坛为参会者提供了信息交流、知识创新和展示最优实施方案的平台,同时考察不断演进的信息技术和知识社会发展现状,确定信息科技新趋势和促进新型伙伴关系的建立。作为讨论信息通信技术和可持续发展目标的关键平台,信息社会世界峰会论坛也审查“2030年可持续发展议程”执行情况。本届峰会由国际电信联盟(ITU),联合国教科文组织(UNESCO),联合国贸易和发展会议(UNCTAD)及联合国开发计划署(UNDP)联合主办,由国际电信联盟负责会务工作。
汕头大学国际互联网研究院在2017年初向大会提出申请要求在会议期间举行专题工作坊,在本届峰会介绍中国对互联网治理及未来发展的一些看法和观点,尤其是如何超越多方主义与多边主义的简单二元对立。信息社会世界峰会组委会认同了这个专题工作坊的重要性,特别设定在6月15日主会场A大厅举办工作坊。
原来设想工作坊主要阐述中国在互联网治理领域的立场和观点,来参会的人数不会太多。出乎意料的是,工作坊吸引了近百名信息社会世界峰会的与会者。听众席上除了有来自中国政府机构的工作人员,更多的是欧洲各国的与会者,包括荷兰经济事务部互联网治理高级政策顾问ArnoldanRhijin及法国互联网之父路易斯·普赞Louis Pouzin。
工作坊主持人汕头大学国际互联网研究院高级研究员钟布首先介绍了论题背景:2014年3月,奥巴马政府宣布,将不再担任互联网域名系统的“管家”,放弃对“互联网名称与数字地址分配机构”(简称ICANN)的控制,但控制权不交给联合国、国际电信联盟或其他政府间机构,而是交给“全球互联网多利益相关方社群”(Multi-stakeholder)。“全球互联网多利益相关方社群”,是一个包括学界、民间组织、行业组织乃至政府等行为体的组织。为避免交权后被其他政府或某个第三方控制或者“恶意接管”,在移交条件中,政府及政府间组织被限定为政策制定顾问的角色。
2016年10月1日,美国政府经过漫长的政治争论后终于同意将互联网域名的管理权移交给ICANN,结束了美国对这一互联网核心资源近20年的单边垄断。美国新总统特朗普和一些共和党参议员包括Chuck Grassley、Ted Cruz和Roy Blunt,批评前总统奥巴马放弃互联网控制权后给互联网带来严重危险。不过,全球多数重要多利益相关方及分析人士认为,新的互联网管理模式有助于加强全球社区挑战有争议的决定,并确保全球互联网域名簿不会落入别有用心者手中。
互联网诞生在美国。由于美国政府资助了互联网开发,互联网域名与地址管理权一直由美国政府垄断。随着互联网在全球范围内的发展,域名与商业之间的冲突每天都在发生。进入2017年,尽管美国特朗普政府给互联网治理现状带来不确定因素,但一些发展中国家如中国、南非和肯尼亚已经在互联网治理中发挥重要作用。这些第三世界国家除了有大量互联网用户外,还诞生了多样化的互联网技术应用平台以及日益强大的互联网公司。更重要的是,第三世界国家能够为保持互联网成为一个开放、安全、多元和富有活力平台的全球性挑战作出重大贡献。
随后,工作坊发起人汕头大学国际互联网研究院院长方兴东作了主题发言。
方兴东强调,他的发言是站在智库和学界的角度来观察中国网络治理,为大家讨论全球互联网治理提供“多一个角度,多一个声音”。接着他重点厘清了对中国网络治理普遍存在的多方主义和多边主义二元对立的误区。他认为,只有走出多边和多方的二元对立,才能正确理解中国网络治理的过去、现在和未来。
方兴东说,看中国网络治理,应该更丰富、更多层次,不要概念化、符号化和片面化。总体而言,目前国际社会对中国网络治理的理解,存在很大的误解和偏见。毕竟,中国现在有7.5亿网民,互联网产业整体市值超过1万亿美元,其中BAT等领军企业市值突破了3,000亿美元。中国互联网能取得如此大的成就,没有强大的网络治理的制度创新作为支撑,是不可想象的。客观地说,中国网络治理肯定是全球范围经验最丰富、任务最繁重、挑战最大的,尤其是在发展和创新方面,中国的成功经验值得全球借鉴。而发展和创新,也是网络治理最重要的一面。当下国际社会往往因为中国内容管理方面的争议而给中国网络治理打上标签,可能就会一叶障目。其中关于多方和多边的对立,就是其中的典型。
在国际社会看来,中国是网络治理中典型的多边主义代表,往往放置在欧美倡导的多方主义的对立面。而中国政府也一贯倡导网络主权,主张网络治理政府主导,也自然将自己认可为多边主义的代表。的确,中国现实世界的发展经验,就在于坚持强政府。但是,网络治理不一样。20多年来,中国事实上存在着强大的多方模式,一直是学界、业界和社会等自下而上的力量,激励和推动着中国互联网的高速发展。中国有仅次于美国的强大的互联网产业,有着全球依赖度最高、最活跃的网民群体,学界也在中国互联网创始初期以及后来发展中扮演了重要角色。只有强大的多方模式,才能解释今天中国互联网的成就。大家可能都高估了政府的能力和作用。将多边和多方对立起来,是不对的,影响了我们对客观实践的理解,也是有害的。事实上,无论是西方还是中国,面对互联网浪潮越来越大的挑战,政府都会感受到越来越无能为力。大家面临的共同问题,都不是政府过于强大,而恰恰是政府治理能力跟不上。事实上,中国网络治理出现的很多问题,根源不是政府很强大,而恰恰是政府力不从心。比如,中国存在着一个千亿级的黑色产业,这是典型政府治理能力缺失,导致“失控”的产物,是无孔不入的电信诈骗、网络攻击、假新闻等各种网络乱象的根源。这些不依靠多方模式,就不可能得到缓解。所以,全球网络治理,最终多方模式和多边模式,应该双管齐下,缺谁的作用,网络治理都难以为继。最大程度调动和发挥政府和其他各利益相关方的积极性和能动性,将是未来全球性的大趋势。
多方主义和多边主义最根本的差异就是政府的角色问题。尤其是担心政府力量一家独大,抑制其他力量的参与和发挥作用,导致权力的失衡和治理的扭曲。从这个角度讲,中国网络治理的确有着自己的特点。而其中最大的特点就是“九龙治水”。欧美倡导的多方模式,是政府作为平等的一方,共同治理,是去政府中心化的模式,可以称之为外部多元主义。而中国政府主张是以政府为主导,在主权国家主导的联合国体系内构建网络治理体系。而实际上,中国网络治理真正的情况可能是在欧美理念和中国政府主张两者之间,是政府内部去中心化的,可以称之为内部多元主义。理解这一点,必须更深入看待中国政府在网络治理中的真实作用。因为政府是一个结构性的权力体系,不能看作是铁板一块,而是横向和纵向高度分割的。纵向有中央和地方不同的层级,横向有各个不同的部委,参与互联网相关管理工作的部委有20个左右。真正以控制为目的的部门并不多,大多数部委比如工信部、发改委、教育部等都是以发展和应用互联网为己任的。而在省市一级的地方政府,更像区域的CEO,以发展为导向推动互联网的产业和应用的发展。所以,多层次了解中国政府的运作机制,尤其在网络治理中的作用,才能理解中国互联网20多年来发展的成果。
当然,中国网络治理也面临很多挑战,目前的核心问题包括:
1、以BAT为代表的超级网络平台如何有效治理?这些平台现在权力巨大,充当了网络空间“二政府”的角色,往往自己制定规则、执行规则。缺乏基本的法律制约和监督。这方面,其实很需要“多方模式”发挥更大的作用;
2、中国社会对于互联网的依赖程度远远高于西方,但随着互联网的发展,政府的社会治理能力并没有与时俱进。政府的实际社会治理能力与社会发展的实际需求之间,形成了越来越大的鸿沟。这个鸿沟反而是当今中国很多问题趋于严重的根源。比如网络诈骗、网上非法集资、各种网络犯罪等,损害更大的是广大底层百姓的利益;
3、中国互联网全球化程度不够,缺乏全球视野。因此,中国互联网公司在规模上不断发展壮大,但是在互联网精神、互联网价值观方面,并没有站在时代的前沿和人类的高度,引领中国社会的发展。中国互联网应该从“13亿人思维”走向更加开阔的“75亿人思维”。
核心问题就是中国和世界之间依然缺乏足够的交流和理解。这是大家对中国网络治理充满误解的原因。中国网络治理的确存在诸多不足,问题不少,但是,都在努力改进中。就像看一个半瓶水的瓶子,有人看到的是半瓶是空的,有人看到的是半瓶是满的。而我们作为中国互联网的全程参与者,看到的是瓶子里面的水在越来越满。如何将中国与世界之间的交流从当前的“窄带交流”走向“宽带交流”,这就是我们努力的重点之一。我们正在推动的“全球互联网口述历史”项目,就是基于这样的理念。希望能够通过这些互联网领域最关键人物的口述历史,让外界能够更好了解中国互联网的客观实际和真实状况。同时,也能够让中国能够更好了解全球最新趋势和前沿。
总之,无论是中国政府自己的网络治理主张本身,还是外界对中国网络治理的认知,都应该走出多方主义和多边主义的二元对立。因势利导,顺势而为。
图1:方兴东在WS I S论坛开幕式
接下来主持人钟布邀请联合国教科文组织传播与信息项目官员胡献红发言。
图2:ITU赵厚麟秘书长(中间)接见工作坊主要成员
她首先感谢汕头大学邀请联合国教科文组织参加这样一个非常重要和有意义的话题讨论。多方利益相关者的参与是教科文组织195个成员国2015年认可的一个互联网治理普遍性原则(Internet Universality)的重要一环。教科文组织正在制定一套指标,以帮助各国政府和其他利益攸关方实施会员国在2015年商定的“互联网普遍性”框架。“互联网普遍性”框架涉及到互联网发展的四个方面,教科文组织认为这四个方面对其充分发挥潜力促进可持续发展至关重要,可被概括为“权利—开放—可及—多方”原则(R-O-A-M原则)的这四个方面分别是:权利(R),互联网立足于人权;开放(O),具有开放性;可及(A),应人人可及;多方(M),得益于多方参与。第4类(多方)——多方参与指标——将能够评估不同利益相关群体在多大程度上可以参与互联网治理和发展。
就多方利益相关者参与的概念来说,许多人在不同情境下有不同的理解。在联合国教科文组织的“互联网普遍性”概念框架里,多方利益相关者的参与,主要指政府部门、国际组织、私营企业、技术社群、学术机构、公民社会、媒体等等各类不同主体和代表不同利益的部门能够一同参与到互联网的治理和政策制定过程中来,在此过程中,也要保证一个社会中不同的社会经济地位人群,以及妇女儿童的参与和发声。在国际层面的互联网治理上,发展中国家和发达国家要同样参与到国际规则的制定过程之中。全面贯彻多方利益相关者参与的原则是要实现有关互联网权利、开放性和可及性准则的保障。对教科文组织来说,互联网设施对于和平、可持续发展和消除贫困意义重大,参与是必不可少的。在弥合利益相关方的利益冲突方面,参与性机制有助于减少互联网滥用。“普遍性”在这里突出了互联网的共同治理。
胡献红最后介绍称,教科文组织正在就多方利益相关者参与做一个深入的政策研究,即将在年底日内瓦举行的第12届IGF发布题为《多利益相关方参与互联网治理的演进》(The evolution of Multi-stakeholder Participation in Internet Governance)的政策报告:
这项研究作为对互联网普遍性新战略的一种回应,受到了联合国教科文组织的委托,并由互联网协会和ICANN共同赞助,为了更好地了解在信息社会世界峰会(WSIS)得到明确认可和支持的多利益相关方在过去十年中参与互联网治理的方式。本研究通过回顾相关文献,研究了多利益相关方参与互联网治理的相关理论,并总结了一些多利益相关方在实践中应用的案例研究。
这项研究强调了多利益相关方参与互联网治理的重要性,并且研究了在实践中面临的挑战。在没有惯例的情况下,本研究总结了一些经验和建议,当适用于具体情况时,能够加强多利益相关方模式在实践中的应用。
本项目的案例研究并没有按照特定的顺序,从肯尼亚到巴西,再到韩国,最后研究了由互联网治理论坛(IGF)主持的全球多利益相关方的倡议。
在肯尼亚,来自媒体、商业界、民间社会、学术界和发展部门的与会者被邀请参与2004年10月举办的首次会议。在会议上成立了KICTANet,作为一个宽松的联盟和网络,为国家制定ICT政策框架。
在巴西,Marco Civil da Internet,也被称为“巴西互联网权益法案”(Brazilian Internet Bill of Rights )或“巴西公民互联网权利框架”(Brazilian Civil Rights Framework ),是通过一个由在线平台实现的多利益相关方进程所制定的。该平台在2009年收到了2000个关于草案的公众意见,并作为传统立法过程中的补充分支。
事实也证明,在解决2012年韩国的用户身份验证条款所面临的宪法挑战时,一个被动的多利益相关方合作是有用的。
这些研究的目的是为了更好地了解多利益相关方方法应用于促进互联网普遍性的实践方式。尽管研究中的每一个案例都为多利益相关方参与方式的应用提供了宝贵的经验教训,但一个更普遍的教训是,多利益相关方的安排必须根据具体的背景和问题进行仔细的调整,这些安排包括参与的利益相关方有哪些,他们如何参与,其代表的利益,以及驱动流程的价值(如公开性、透明度等)。
除一般性结论以外,还可以从案例和文献综述中提取更具体的价值观,以便更好地了解多利益相关方过程。这些价值观巩固了那些支持多利益相关方机制的建议,这些机制也可以反过来支持互联网的普遍性原则,并包括了对多利益相关方机制的要求:
1. 包容性;2. 多样性;3. 协同性;4. 透明度;5. 灵活和相关性;6. 隐私和安全;7. 可问责。
针对上述提出的一般建议和下一步具体操作步骤,提出下述九项建议:
1. 提高对多利益相关方方法潜在好处的认识;
2. 对多利益相关方方法进行精心设计与考量,以满足每个互联网治理挑战的独特要求;
3. 采取多利益相关方行动前,必须对每个互联网治理挑战进行明确定义与架构分析;
4. 应首先确定相关的、合法的利益相关方;
5. 多利益相关方的工作方法必须是公开透明、具有包容性的;
6. 需为多利益相关方的合作提供多个平台;
7. 利益相关方的多样性必须考虑区域、语言和利益的多样性等因素;
8.促进问责制的措施应纳入多利益相关方工作进程;
9.多利益相关方的进程和成果进行不断评估。
教科文组织希望这个研究对各国的互联网治理和政策实践能够提供一定参考,也邀请来自中国和其他国家的多方利益相关者参与到教科文组织制定互联网普遍性指数的过程中来,欢迎参加教科文组织举办的研讨会,以及通过在线平台提交建议和意见,该平台有包括中文在内的六种联合国官方语言版本:https://en.unesco.org/internetuniversality/consultation
最后,主持人钟布还邀请日内瓦互联网平台主任Jovan Kurbalija博士发言。Kurbalija赞同大家的发言,认为中国将在互联网治理中扮演越来越重要的角色。他希望国际社会多利益相关方不能忽略中国在全球互联网治理的贡献和作用。
发言结束后,现场的观众踊跃提问,参加工作坊的成员一一作答,气氛热烈,交流真诚,效果极佳。本次工作坊成为信息社会世界峰会了解中国立场的一个重要窗口,促进了中国与世界的交流,实现了当初提交举办这个工作坊的初衷。
(整理:本刊编辑部 责任编辑:李晓晖)
图3:工作坊现场:钟布,方兴东,胡献红(自左至右)
图4:熊澄宇,法国互联网之父路易斯·普赞Louis Pouzin,方兴东三人在探讨全球互联网口述历史(自左至右)
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