新城新区开发建设问题及思考

■ 贾广葆

房地产业

新城新区开发建设问题及思考

■ 贾广葆

开发建设新城新区是我国城市化进程发展到一定阶段的必然产物。本文从新城新区概念内涵界定入手，提出“广义”“狭义”新城新区概念界定内容；客观分析我国新城新区开发建设中存在的主要难点问题，进而较为理性地提出新城新区开发建设中的应对措施。

一、我国新城新区的概念与内涵

根据上海交大城市科学研究院《我国新城新区研究报告》，把新城新区分为“广义”和“狭义”两种概念。

广义的新城新区，是指1979年蛇口工业区设立以来，我国各省市在原农村地区设立的、具有独立行政机构及一种或多种的功能（工业、商业、居住、社区公共服务和文化娱乐等）的新城市中心。

狭义的新城新区，是指1992年（浦东新区设立）以来，我国城市在原中心城区边缘或之外新建的，在行政、经济、社会和文化上相对独立并有较大自主权的综合性城市中心。狭义的内涵界定不包含工业园区、大学园区、产业园区、农业生态园区、科技园区、总部经济园区等“功能单一”的“新城市化板块”，是目前具有较为成熟的城市综合服务功能的新城新区。

二、新城新区开发建设中的难点问题

开发建设新城新区是城市化进程发展到一定阶段的必然产物，对优化城市空间结构、实现城市功能协调、增强城镇综合承载能力、推动城市走向可持续发展具有重要作用。然而，现实中的新城新区开发建设仍然面临诸多问题与挑战。

第一，建设速度过快、数量过多、规模过大，超过了城镇综合承载能力。

第二，规划杂乱泛滥、发展定位偏差、机构人员交叉重叠。

第三，违规、违法、盲目、超标开发建设重新抬头、日趋严重。

第四，政策重叠交叉、管理方式单一、产业集聚弱化、治理约束软化。

包括经济开发区、高新园区、先导示范区、产业园区、工业园区、生态园区等在内和具有独立行政机构的新城新区在实际运行中，政策、管理、产业、治理均存在不足。

三、规范新城新区开发建设的对策建议

（一）切实转变发展理念，适时制定出台新城新区开发建设的“顶层设计”

一些发达国家“新城新区”开发建设都有专门的立法层次比较高的约束性和规范性、法律法规、政策规章，其目的是确保“新城新区”开发有法可依、有规可行、有策可施。而我国虽然开展“新城新区”建设多年，但至今尚没有一部系统、专门、权威、立法层次比较高的新城新区法律法规。

其一，切实转变发展理念，提升新城新区建设发展层次。吃透把握新城新区建设发展理念，更加重视对发展趋势和需求倾向的论证分析，着力在“五个转变”上下功夫：即由单纯追求建设速度向更加注重质量与生态转变；由粗放式城市经营向更加注重节约集约发展转变；由同质化竞争向特色优势差异化转变；由硬环境见长向软环境取胜转变；由政府主导向市场引领转变。

其二，打破部门利益和隔断，尽快清理、厘清过去几十年已颁布实行多年的有关新城新区开发建设的一些部门性行业法律法规、政策规章，尤其在清理新城新区开发建设用地、规划、建设等部门相关法律法规和规章政策上下功夫。

其三，对不符合中央现行法规政策或明显过时、与上位法律法规政策相抵触的、有矛盾的部门性、行业性规章政策，坚决予以废止；对一些尚能运用没有过时的部门性政策规定，需要结合当前新城新区开发建设和本地区的经济、社会、环境发展的实际，进行与时俱进的修改，减少或增添内容，重新颁布实施。

其四，统一制定出台全国性的新城新区开发建设专门性法律法规和“顶层设计”。依据此法规制定相应的具体的新城新区开发建设管理办法，各省市依据国家法律法规并根据本地区情况，制定其相应的实施细则。在清理、理顺过去法律法规政策规章和颁布新的实施管理办法的基础上，适时出台立法层次更高的“顶层设计”，用以加强、规范新城新区开发建设各种土地开发行为、土地使用管理办法以及问责追究机制，确保新城新区开发建设规范、理性运行。

（二）统一摸底排查统计县级以上新城新区，建立完善节约集约用地先导示范区

其一，在明确和界定新城新区广义内涵的基础上，对全国范围内已经或正在开发建设的各类开发区、园区、工业区、产业区、示范区、先导区等新城新区统一调查摸底排查，按照产业性质类别和国家级、省级、市级、县级进行核实统计，建立台帐，确立新城新区名称、用地面积、规划容积率、总建筑面积、四至范围等，为信息化网络管理打下基础。尤其重点排查统计“国家数据库”中没有纳入统计的县（区）一级新城新区，往往这类县（区）级新城新区开发建设蔓延更快更多，更缺乏有效的规范监管，其违规违法用地和盲目求大、“摊大饼”无节制开发建设更为严重。

其二，在调查摸底的基础上，按照国家规范新城新区开发建设的总体要求，以“未批先建、少批多占、越权审批、以租代征、借壳建设、人均面积超标”等违规违法盲目建设行为为重点，有针对性、分门别类地展开实地调研和排查，对各地以非法违规手法占有土地开发建设新城新区，尤其对县（区）一级各类园区展开公开透明的“清理清退”行动。对于严重违反以上七项违法行为的新城新区，除了“清理清退”规范开发建设外，严格追究其领导责任，严肃土地、规划、征地、立项、建设等法规政策。真正做到以《土地管理法》《城乡规划法》等国家有关新城新区开发建设法规政策为唯一依据，坚决刹住新城新区开发建设违规违法用地行为。

其三，改变新城新区开发建设“摊大饼”式粗放发展的传统理念，使新城新区成为节约集约用地的先导示范区；严格按照国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出的“确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提”科学规范新城新区的开发建设；改革土地利用方式，科学配置土地资源，孵化土地集约利用，把节约、集约用地与新城新区开发建设相结合，注重提高郊区土地使用率，提高土地利用强度和产出效益，以新城新区建设带动农村现代化和新农村建设；把节约、集约用地与新城新区产业布局、功能定位、人口分布相结合，并作为新城新区开发建设发展的基础和重要支撑；把节约、集约用地与完善新城新区商务、文化、医疗、居住、休闲、娱乐等多元化城市配套功能相结合，“以产兴城”“以城促产”。

（三）立足本地实际和比较优势，科学编制新城新区开发建设规划体系

新城新区的一个重要功能是疏解大城市中心城区压力，缓解老城区人口拥挤、交通堵塞、用地紧张、环境恶化等问题。而要达到这一目标，新城新区开发建设需要在功能布局、区域定位、规划体系上下功夫。落实中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划管理工作的若干意见》中提出的“新建住宅要推广街区制”精神，开发打造建设分布合理、综合规划，满足不同工作岗位、不同收入层次、不同道路等级、不同商业场所的建筑群体和先进、规范的街区群落。

其一，立足本地实际，抓好个性特征。新城新区的建立和发展既具备较好的区位交通条件和比较完善的公共基础配套设施、广阔发展潜力比较大的土地和经济腹地、产业集聚效应和服务支撑的资源潜力、一定程度的城镇综合承载能力以及开发建设政策叠加效应等共性特征；又必须具备立足本地实际和比较优势、差异竞争优势，因地制宜和量力而行、本地区和土地状况和财政实力以及人力资源等个性特征，在掌握个性、共性特征的基础上，立足本地实际，充分发挥本地的比较优势和差异竞争优势的作用，科学编制设计新城新区开发建设规划体系。

其二，严格“规划先行”“规划即法”。规范规划和先进的规划理念是新城新区开发建设的前提基础，也是新城新区取得成功的关键要素。依据本地资源禀赋和区位特征以及独特的发展规律，统一科学合理规划新城新区功能定位、空间结构、土地范围、功能分区和产业体系；在规划设计上明确发展方向，确定特色龙头产业，把产业集聚区规划建设纳入新城新区整体开发建设序列，认真抓好规划的总体性、统筹性、前瞻性和连续性，坚持在规划理念思路上一起谋划、在规模措施上一起推进、在规划的改革上一起担当、在规划效果上一起体现，制定前瞻性的规划方案；促使新城新区规划上功能齐全完善、规范科学。

其三，明确建设目标、功能定位做好规划。规范新城新区建设，目的在于增强城镇综合承载能力，以人口密度、用地产出强度和产出效益以及资源环境承载能力为基准，以新城新区开发建设推动城市不断走向可持续发展的轨道；规划中立足新城新区持续发展功能定位和发展需求，站在新城新区生长发展的角度，以人为本关注新城新区各类社会、政治、经济、文化和老百姓日常生活等问题，对新城新区的环境、历史、边际、空间特征等宏观因素进行调研，最终在规划中科学确立包括新城新区空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化多元复合分步骤、分计划有序实现的新城新区更新目标体系。

其四，新建住宅推广“街区制”。首先从新建住宅小区入手，在土地出让模式和方法上做出改变，改大体量、大规模的土地出让为小体量、小规模的土地出让；在建筑规划容积率上，改大容量、全封闭的住宅小区建设为组团式、开放式的住宅小区，在组团式、街区制的住宅小区的间隙修建道路、绿化、社区、商业和公共设施。开发建设将居住、工作、学习和日用商业融为一体，分布合理科学、综合规划的建筑群体，激发和提升“小尺度”街块的街区活力和街区沿线的土地价值。

（四）理顺新城新区管理体制，坚持产业发展、生态环境与城市建设、乡城融事一体化同步推进发展

科学、合理、精干、高效的行政管理体制和组织领导人事架构是新城新区产城融合一体化的基本保证。

其一，按照“精简、统一、效能”的原则，优化组合，理顺新城新区管委会与所在市、县、区政府及其部门的关系。创新新城新区的机构、编制、规格、队伍，真正实现与新城新区跨越式发展相适应。依据当地资源禀赋和其发展规律以及新城新区现实、未来的实际需要，精心设计、合理规划、科学设定行政管理机构和组织人事、领导机构。当前着重在机构改革、人员精简上下功夫，突出经济发展、产城融合资源配套等基本职能。

其二，推行扁平化管理，积极推进行政管理制度和新城新区内各种园区、示范区、工业区等“大部制”改革，严格规范和减少行政、党委领导人员编制；严格控制管委会内设事业型直属机构人员编制、二级内设事业型机构人员编制；删减撤并取消管委会类似“XX办公室”“XX小组”等一切“挂靠”单位、“临时”机构；严格执行机构人员编制和各级领导（包括党委）职务职级编制，按编制、按职级配备领导和机关人员，严格杜绝或减少括号类型的“XX主任（副局级）、（正局级）”以及调研员、巡视员等高配虚职人员，精简的机构和人员，充实到新城新区基层单位和招商引资、项目建设、公用配套、基层管理工作等一线岗位。

其三，构建产城融合一体化发展格局，做好做足“八个一体化”：新城新区开发建设与相对集中的产业园区、工业园、生态园区、高新园区等形成“产城互动”“产城融合”一体化；新城新区开发建设与各中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；新城新区开发建设与本地资源和本地实际综合开发利用一体化；新城新区开发建设与节约、集约用地一体化；新城新区开发建设与产业布局、功能定位、服务功能、基础配套设施功能一体化；新城新区开发建设与构建产业生态、服务生态、环境生态“三维生态”建设一体化；新城新区开发建设与坚持“以人为本”的城镇化建设一体化；新城新区开发建设与各功能区以及各功能区内部的园区一体化。使产业发展、生态环境与城市建设同步发展。

四、新城新区开发建设中的几点思考

（一）服务产业与新城新区建设发展相互融合相互支撑

城与人是难以分开的，有城就有人，有人就有城，而产业是聚集人口的载体。在产业兴城的后期，现代服务业与其他产业，尤其是现代服务业与先进制造业之间的界限、内涵越来越模糊、越来越接近，如何让现代服务产业与新城新区建设发展相互融合、相互支撑、相互发展，持续高效激发新城新区的发展活力，是新城新区建设管理者们一直探索、研究的课题。

（二）合理分配资源、节约集约用地

有针对性、量力而行、循序渐进、因地制宜、因情而宜，推进不同区位、不同产业、不同范围、不同人数、不同发展阶段的城市合理、规范、科学分配资源、节约集约用地，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的调控作用，打破传统的政府主导、资源配置方式，实现资源配置方式由政府主导向市场主导转变，提高资源配置的效率性与可选择性。建立依托全球信息网络的资源配置体系，是新城新区开发建设首先要考虑的问题。

（三）发挥区域性潜在优势

在新城新区开发建设日趋规范和区域竞争格局已经变化的大背景下，在逐渐失去政策性、区位性优势，特别是在区域比较优势、差异竞争优势逐渐淡化的情况下，如何将区域性分散的、单一的、不明显的潜在优势整合、聚合、放大成可操作区域性的、可利用的现实优势，是新城新区开发建设不可回避的问题。

（四）体现合理化、规范化、人性化人口密度

在新城新区开发建设中，如何向居住让地，如何有效降低人口密度，改善人民生活和改善交通拥堵压力，降低城市各种风险，以及如何结合其城市化和人口增长的现实需要，探索科学的建设模式，是新城新区开发建设必须解决的问题。

（五）推进行政管理体制、人员配置的创新改革

创新管理理念、精简人员机构，特别是减少领导干部配置，构建科学、合理、精干、高效的行政管理机构和体制，以强有力的政策支持和更加开放的创新环境，增强新城新区的吸引力、竞争力、影响力和新城新区居民的舒适度、幸福度、安全度，是新城新区开发建设必须重视的问题。

（六）新城新区建设中推行“街区制”

在新城新区建设中，如何把居住、工作、学习、就医和日用商业融为一体，打造建设分布合理、综合规划的建筑群体，街道和街块的规划设计，更多地转向行人的通达性、舒适性、方便性、安全性、人性化以及更加强力地激发街区活力和体现土地价值的“小尺度”街块，是新城新区建设的决策者、建设者们首要考虑的问题。

（作者系大连房地产经济学学会常务副秘书长、研究员）