基层民政工作托的是整个政府工作的底线

◎ 唐钧

基层民政工作托的是整个政府工作的底线

◎ 唐钧

中国社会科学院社会学所研究员中国社会学会、社会政策研究中心秘书长

2017年初，“为切实加强基层民政工作，指导和推动各地解决基层民政工作的实际困难与问题，确保党中央国务院有关民政重大决策部署落到实处，促进民政部机关干部作风转变，部党组决定组建专项工作组对口各个省份开展工作。”

第二季度伊始，民政部组建的32个工作组分赴全国32个地区进行蹲点工作。到5月初，民政部派出的调查组在各地基层民政部门的配合下，已经取得了显著的调研成果。

问题的提出

从基层民政部门的反映看，虽然各级政府对基层民政工作的重要性没有异议，但在实际工作中，一涉及人、财、物，往往得不到落实。调查表明，在全国大多数地方，特别是中西部地区，基层民政人、财、物的保障依然不足。这是一个老问题，上世纪80年代初民政部门就开始呼吁，也确实是一个长期以来未得到有效解决的问题，严重影响民政部门服务的能力、质量，影响基层民政工作者的来源、心态。

基层民政部门提出的很多问题，具有“几十年一贯制”的特点。改革开放以来，上述问题一再被提出，从上到下也一再采取积极措施试图解决。但这些措施大多限于行政规章，而且相当一部分是由民政系统发文，其法律效力和行政效力都十分有限，效率和效果当然也很难企及。还有一个问题，上述解决问题的措施，又常常会遇到与更高层次的改革措施不相容的尴尬，譬如“人”的问题与行政编制的矛盾，“财”的问题与地方财政的矛盾，“物”的问题与需求升级的矛盾，所以，最后不了了之的情况，至少在基层民工作者眼里，已经司空见惯。

民政的难题与民政的特点

为什么会在一些地区，基层民政工作会陷入上述困境？究其原委，是因为民政工作有一些容易被人，尤其是被地方领导忽略的特点：

首先，民政工作有一个通常不为人知的特点就是“难为人知”，尤其是难为经常轮换的地方领导所知。曾经的民政部部长崔乃夫说过，民政工作做好了，天下太平，什么事情都没有，领导可能根本就感觉不到民政工作的存在；民政工作做得不好，天下不太平，麻烦事情都出来了，这时候，领导才会感觉到民政工作的重要性。民政工作这种与生俱来的“隐身埋名不争功”的气质，我们可以称之为“隐身性”。

其次，从某种意义上说，民政工作是国家的一位不管财务、只管杂务的大管家。新中国首任内务（民政）部长谢觉哉说过，老百姓的事情，凡是没有其他政府部门管的，基本上都归民政管。民政工作管理的都是些七七八八的凡人小事，在地方领导面前至少是不那么惹眼。民政工作这种先天决定的“婆婆妈妈不起眼”的性质，我们可以称之为“平凡性”。

但是，民政工作因为具有以上谈到的“隐身性”和“平凡性”的特点，在如今崇尚“政绩”的新公共管理时代，能够得到地方领导青睐的机会越来越少。反之，因为重经济、轻社会而带来的种种社会问题，一旦爆发，民政可能就会脱不了干系。在大力推行“问责”的大背景下，更容易被地方领导看到的是民政的弱点和缺陷。

民政的难题与行政“软权力”

政府职能部门的工作总结，尤其是地方政府、基层政府乃至自治组织，总有一条，“党委重视、政府支持”。这看来是套话，但平心而论，真的是经验之谈。从某种意义上说，党委和上级政府是否重视，对于具体的工作部门而言，是一种“软权力”。

从历史上看，改革开放以来，民政工作曾经在什么样的时空条件下最得到地方领导的重视：其一，80年代民政工作刚刚恢复的时候，因为在当时要拨乱反正，有各种各样的政策要尽快落实；其二，90年代，因为严峻的“下岗失业”问题需要低保制度给予托底。当然，几十年来，民政工作也还有很多出彩的时候，但最突出的是这两个时点。在这样的关键时刻，民政“想”隐身也隐不了，“想”平凡也政绩满满。但是，一旦天下太平，民政又只好一如既往地承受着“隐身”和“平凡”的委屈。

当然，也不是在所有的地方民政工作都得不到重视。尤其在北京和上海，地方领导——党委、政府、人大、政协——对民政工作都是非常重视的。如果将此完全与经济发展和地方财政挂钩，其实也不尽然。最主要的是，地方领导如果专注经济，那么“光花钱，不挣钱”的民政一定不被看好。但是，如果地方领导心中有“以人为本”的基本理念，那么“花小钱，征民心”的民政就会被用得恰到好处。但遗憾的是，在地方领导中，可以说“懂经济”的比比皆是，“懂社会”的却少得多。

加强和保障基层民政工作

地方领导重视民政，可以体现在方方面面，但归根结底都离不开一条，就是加强和保障基层民政工作。因为民政工作做的是人的工作，体现的是“为民爱民”。这里所说的“为”和“爱”，并不是纸上谈兵就可以实现的，而是要通过具体的行政行为和踏实的工作作风去一一落实。不与服务对象心连心、面对面的民政工作，如何体现“为民爱民”？

从目前的情况看，之所以强调基层民政工作重要性，是因为所有“为民爱民”的好政策都要通过他们最终传送到有需要的民政对象手中。事实上，民政经费，譬如社会救助、社会服务等等，在部省两级，基本上是只见数字，不见现金，但到了市县和基层就不一样了，所以如果会出问题，最常见的是出现在传送的过程中。

但是，民政系统地方和基层领导的选拔任命权、工作人员的编制配备权、民政经费的支配使用权都在地方政府。因为民政“光花钱、不赚钱”，所以在很多地方，对基层民政干部的配置和使用，实际上偏弱。缺少精兵强将，是整个民政工作最常见的“软肋”。试想，如果具体的贯彻落实政策和具体掌握使用资金的基层干部弱了，甚至基层民政部门成了老弱病残退休前的临时安置之处，即便部里省里干部能力再强，再能行文发文，再能开会部署，这工作也强不到哪里去。所以，将基层民政工作的人员配齐配强，加上经费、物质给予基本保证，这些老生常谈，就是加强基层民政工作的当务之急。

政策建议

首先可能要解决的是民政干部，尤其是基层民政干部的专业化问题，专业的方向就是社会工作。从当今大学教育的各种人文社会科学学科看，社会工作更强调人文关怀和价值理念，与民政工作的目标高度契合。事实上，民政部门在80年代引进社会工作，其初衷就是要推进民政干部的专业化、现代化建设，这是前民政部长崔乃夫进行了大量的调研和学习后提出的。但是，2006年提出“建设宏大的社会工作人才队伍”之后，迅速发展的社会工作教育与履行社会工作管理职责的民政部门之间，同时还有民政部门自身以及内部各部门之间，对社会工作的认识反倒出现了实际上的不统一，以社会工作推动民政工作专业化的初衷反倒被束之高阁。近年来的发展，社会工作正在走向政府工作之外的“社会力量”。

从国际经验看，很多国家和地区，都有“政府社工”，就是说凡是政府工作中需要用社会服务手段进行政策传递和落实的，都由专业社会工作者承担。例如在香港，社会福利署的公务员都是社会工作专业人员，而署长就是全署的社会工作总督导。现任香港女特首林郑月娥，就曾经担任过这个职位。这样的制度设计，在一定程度上，可以保证经费发放严格按照规范程序，同时可以及时发现服务对象的问题，运用相应机制，转介给社会服务组织。因此，应该对进入民政部门的干部设立专业门槛——社会工作，在各级民政部门和事业单位设立社工岗位。

“几十年一贯制”的基层民政顽症，既要寄希望于高层发个文件理顺一下路径和关系，但又不能指望这样一来就能彻底解决问题。还有一种现代化的手段可以同时进行，即用同一种专业理念和话语体系将整个民政系统“链接”起来，否则基层民政工作中的“隐患”可能很难排除。