行政复议中改变与撤销的适用

张兆晖

摘 要：在行政复议期间，被申请人主动撤销原具体行政行为，但申请人拒绝撤回行政复议申请，行政复议机关应当终止行政复议程序还是应当继续审理，在理论和实践中仍然存在争议。笔者结合法理学关于法律解释方法对该问题进行阐述，得出被申请人主动撤销原具体行政行为的情形符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条之规定，行政机关应当依据继续对原具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出行政复议决定。

关键词：行政复议；法律解释；撤销；改变

行政复议过程中，被申请人自行撤销原具体行政行为后，申请人坚持不撤回行政复议申请的情况比较少见。对此种情况，《行政复议法》没有明确规定，但《行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。” 此类情形能否适用该条的规定，“撤销”是否为“改变”的情形，也存在很多争议和分歧。笔者认为，“撤销”是否是“改变”的一种情形，二者有无关联关系，是此类案件能否正确处理的关键所在。笔者将结合法理学中法律解释的方法和位阶理论对此予以论证和阐述。

根据法理学的相关理论，法律解释的方法是法律人在进行法律解释时所必须遵循的特定法律共同体所公认的规则和原则。对于法律解释的方法，大陆法系和英美法系虽然在概括和表述上有所不同，但大致可以被归纳为：文义解释、立法者的目的解释、历史解释、比较解释、体系解释、客观目的解释等几种方法。但无论运用何种方法进行法律解释，都应该把握符合立法原意和法律规范的基本精神、解释结果不能损害和破坏法律体系的完整性及统一性这两个基本原则。

一、文义解释

文义解释，顾名思义，是指按照日常的、一般的或法律的语言使用方式清晰地描述制定法的某个条款的内容，其在现代法律方法中处于基础地位。“改变原具体行政行为”中的“改变”一词在新华词典中的释义为“①事物发生显著的差别：山区面貌大有～ㄧ随着政治、经济关系的～，人和人的关系也～了。 ②改换；更动：～样式ㄧ～口气 ㄧ～计划ㄧ～战略”。从释义上可以看出，改变可以是“部分”的变动，也可以是“全部”的变动，“部分改变”即可以包括事实认定、处理结果、适用法律、行政程序等内容的变化，“全部改变”即是指 “从有到无、从无到有”的变化，因此，“撤销”包含在“改变”之中与借助文义解释得出的结果并不冲突。

二、体系解释

体系解释，是指将被解释的法律条文放在整部法律中乃至这个法律体系中，联系此法条与其他法条的相互关系来解释法律。虽然在我国的法律体系中，与行政复议相关的法律法规相对较少，但从《行政复议法》第二十八条第三项：“（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……”之规定，可以看出，若行政复议机关认为原具体行政行为在事实认定、处理结果、适用法律、行政程序等内容上存在问题，那么作为上级机关可以“变更”而非“改变”该具体行政行为。《行政复议法实施条例》第四十七条：“具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：……”也作出了类似的规定，同样采用的是“变更”这一法律术语。结合《行政复议法实施条例》第三十九条中规定的“改变”，则可以得出这样的结论，在《行政复议法》和《行政复议法实施条例》这个行政复议法律体系中，已经明确了“变更≠改变”。同时《行政复议法实施条例》第四十二条中对行政复议终止的几种情形也作出明确的规定，而本文所论述的情形不包括在应当终止的几种情形中，若复议机关终止审查则有悖于法律规定。

三、立法者的目的解释

所谓立法者目的解释，就是指根据参与立法的人的意志或立法资料揭示某个法律规定的含义，或者说将对某个法律规定的解释建立在参与立法的人的意志或立法资料的基础之上的解释方法。就《行政复议法》而言，其立法目的有三：一是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为；二是保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是保障和监督行政機关依法行使职权。被申请人自行撤销原具体行政行为的行为，主动响应了行政复议法“纠正违法或者不当的具体行政行为”的立法目的，但另两个立法目的尚未得到充分实现，主要表现在：

（一）申请人的救济权未得到充分保障

一方面，行政复议是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，其本质是一种救济制度。在申请人坚持不撤回复议请求的情况下，行政复议机关继续审查原具体行政行为是对申请人救济权的保障。另一方面，被申请人主动撤销原具体行政行为后，原具体行政行为就不复存在或自始无效。但是，原具体行政行为可能已经产生了一定的后果，甚至对申请人造成了一定的损失，该后果和损失并不会随着具体行政行为本身的撤销而消失。在这种情况下，行政复议机关如果因“行政复议审查基础已不存在”为由终止行政复议，则完全悖离了行政复议法保护行政相对人合法权益的立法目的。所以复议机关对被撤销的具体行政行为继续进行审查，既是对申请人行政复议权利的保护和尊重，又是消除社会不良影响，恢复社会正常秩序的必要途径。

（二）行政机关依法行政未得到切实落实

行政复议作为一种保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度，其出发点和落脚点在“依法行政”上。一方面，行政复议机关通过对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，行政复议本身也是一种具体行政行为，也需要行政复议机关依法行使职权。在此背景下，复议机关对已撤销的行政行为继续审查并作出决定不仅是其依法履行职责的具体表现，更是彻底解决行政争议，实现其“案结事了，定分止争”的目的。

综上，笔者认为，《行政复议法实施条例》第三十九条规定的“改变原具体行政行为”应包括撤销原具体行政行为。如果被申请人在行政复议期间撤销了原具体行政行为，而申请人不主动撤回行政复议申请，则行政复议机关应当依据其规定继续对原具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出行政复议决定。

参考文献：

[1]曹康泰.中华人民共和国行政复议法实施条例释义.中国法制出版社，2007年6月.

[2]吴高盛.中华人民共和国行政复议法释义及实用指南.中国民主法制出版社，2015年5月.

[3]曾祥明，李东方.行政复议法及其实施条例解读与适用.中国工商出版社，2007年9月.