基于生态、民生保障底线的国有林场改革探究

李建英+石金先+李青

摘要：指出了保护生态是全社会的需求，分析了国有林场在生态保护中发挥着积极的作用，由此提出了大寺林场改革势在必行，以及国有林场改革的措施，并对改革后的前景进行了展望。

关键词：生态保护；林场改革；前景展望

中图分类号：S757.9

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）13-0147-03

1 引言

近日，中共中央国务院公开发布《国有林场改革方案》，全面部署了国有林场改革工作，国有林场的改革已成为林业工作焦点、热点问题，也是国有方城县大寺林场工作人员急切盼望解决的问题。怎样才能积极有效地推进国有林场改革已成为相关人员关注的重要课题。根据在林场工作近20年的经历，认为只有守住保生态保民生的底线，才能积极推进国有林场改革。

2 保护生态是全社会的需求

党的“十八大”把生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届四中全会对领导干部实行生态责任制的新部署。可见党和国家对保护生态环境的重视程度比以往任何时候都高。

2.1 建设生态文明是增进人民福祉的需要

当人们跨过温饱线，奔上小康生活。随着生活水平日益提高，对环境的要求也更加凸显，优美的生态环境，是人们的新期待，是人民福祉的新内容。保护生态是对人民福祉的切实增进，是实现社会主义核心价值观的重要方面。

2.2 保护好生态是人类发展和生存的需要

保护好生态环境，不断增强环境的容纳能力，实现人与自然和谐，是人与人和谐的物质条件，也是国与国和谐的重要条件。目前，人类面临的重大环境问题已经成为阻碍世界和谐的重要因素。因此，生态保护是人类创造和谐的重要途径。保护好生态，守护好人们的家园也是人类生存的长远需要。“十八大”报告强调建设生态文明的最终目标之一，就是实现中华民族持续发展。

2.3 保护生态也是摆脱环境恶化的迫切需要

人们清醒地认识到：“发展起来以后的问题比不发展的问题还要多，解决发展起来以后的问题比解决不发展问题还要难”。当前，生态脆弱，环境恶化的局面还没有改变，蓝天、碧水、绿地、新鲜空气竟然成了奢侈品。建设生态文明，建设美丽中国是改善民生的战略重点，是推进社会和谐的内动力。

3 国有林场在生态保护中发挥着积极作用

国有方城县大寺林场是在1956年为了加强生态建设和森林资源利用的社会历史背景下建立的。其在维护生态安全、木材安全，促进国家经济建设等方面做出了重大贡献，同时也是生态修复和建设的重要力量，是维护生态安全最重要的基础设施，对提升人民生态福祉，促进绿色发展，应对气候变化发挥了重要作用。

3.1 生态区位明显

大寺林场位于方城县东南部，南阳盆地东北边缘，地处“四界一口”即：北亚热带与南暖温带，南阳盆地与黄淮海平原，长江流域与淮河流域，伏牛山与桐柏山分界线上，南襄夹道自然风口。地形复杂，属浅山丘陵区。境内分布较大的山峰有大主山、华尖山、双山、黑石山等30余座，最高山峰双山海拔高度711.2 m，地跨长江、淮河两大水系，分布主要河流有洪河、甘江河、潘河。大中型水库分布有燕山水库，是治淮工作中一项重点水利工程。林场四季分明，具有生物多样性的特点，植物分布多种多样，南北种植种类均有分布。木本植物57科180余种，草本植物有50余科，300余种，培育面积较大的树种主要是：栎类、刺槐、油松等。动物资源丰富，野生动物有160余种，其中国家级和省级保护种类有10余种。拥有林业用地近4万亩，活立木蓄积量达8.5万m3，森林覆盖率95%，生态公益林面积约3.9万亩，为生物多样性保护作出很大贡献。

3.2 生态文化建设的载体，积极推进社会和谐稳定

由于林场有着丰富的森林资源，为当地群众休闲健身提供了良好的去处，为旅游业发展创造了平台，构建人与自然和谐统一。主要森林景观有：大寺红叶、杉海滴翠、槐林飘香等；水体系观有：三龙滩、流云飞瀑、龙井等；主要人文历史景观有唐代建立的大乘山护国普严寺，以及五寺、四庵、六案、六洞等。并于2000年经河南省林业厅批准成立大寺森林公园，在10余年的发展实践中，林场立足生态保护，科学规划，合理开发，实现了人与自然的和谐发展，生态环境得到了有效改善，通过发展森林旅游带动地方经济的发展。旅游年产值达200万元，围绕旅游业每年吸收安置就业人員4000余人，有效地吸纳社会富余劳动力，带动经济良性发展，有效维护社会和谐稳定。

3.3 生态建设和改善民生的主力军

林场在各级党委和政府的高度重视下，经几代人的共同努力，事业不断壮大，森林培育和资源保护取得很大成绩。自建场以来，累计造林4万余亩。1978年实施森林抚育工作，森林生长良好，数量和质量同步提高，自1993年禁伐至今，森林资源得到大幅度增长，为确保森林资源的安全，同年成立森林专业消防队，为加强防护效能与周边村庄实行联防，收到很好的防护效能，至今没有大的森林火灾发生。在野生动物资源保护方面也做了很多工作，2003年加入南阳野生动物保护协会。1980～1990年林场作为南阳市林业局病虫害测报点，实行日报制。1989年建设防火通讯基站1座。2012年，建设防火监测设备1台。2014年加入中国林业信息网。经过以上努力，林场的森林资源和野生动物资源得到了有效保护，已成为我县乃至周边县市区重要的绿色屏障，对维护生态安全，保障和改善民生起到了重要作用。

4 大寺林场改革势在必行

4.1 大寺林场贫困现状严重影响森林资源的管护

大寺林场的发展基本上可以分为四个阶段：第一阶段为省垂直管理阶段，1975年以前林场属省统一管理。各项生产、经营、管理经费都由省财政直接拨付，无经济负担；第二阶段是1975～1993年，以采伐木材组织经营收入为主，不足部分由县财政实行差额补贴，该阶段基本上能实现自给自足；第三阶段是1993～2004年为林场最困难阶段，该阶段收入来源仍以采伐木材为主，但国家在此阶段逐步实行限额采伐，采伐计划逐年减少直至实行政策性禁伐，造成收入主渠道断流，而县财政对林场名为差额补贴，实际是定额补贴，每年8000元事业经费对林场来说是杯水车薪，加之1993年实行工资改革，职工工资大幅度上涨，自此林场与社会其他单位工资差距拉大，拖欠职工工资严重，开始负债经营，最终导致负债累累，几乎到了崩溃边缘；第四阶段是经济缓解阶段（2005年至今），2005年起国家林业政策进行部分调整，大寺林场被界定为生态公益型林场，3.9万亩林地全部纳入国家级生态公益林，生产活动完全转换成生态保护护林防火，每年有19.5万元的生态效益补偿金，县财政补贴经营费逐年有所提高，林场经济得以缓解，但人员工资和各项生产经费仍未得到彻底解决。

自国有林场下放到地方财政以来，国家对国有林场资金投入很少，地方财政对国有林场所需差额部分也未补偿到位，造成职工工资不能正常发放，"五金"问题无法解决，经营活动无法正常开展，使林场职工陷入“城不城，乡不乡，不工不农”的尴尬境地。据统计，自1993年以来，累计拖欠职工工资705.3万元，拖欠“五险一金”279万元，基础设施建设负债109万元，由于经济围困使造林绿化、森林抚育、森林保护等生产经营活动无法正常开展，严重影响了森林资源的管护成效。

4.2 大寺林场基础设施落后，不能满足管护需要

大寺林场基础设施整体滞后，与新农村建设极不协调。林场5个林区其中有3个林区地处偏远的深山，由于山大沟深，交通不便，缺乏资金，加之国家没有纳入新农村统筹建设，政策边缘化，整体基础设施状况和职工生产生活条件极差，导致职工生活条件不如当地农民，生产工作住房条件也与当地民房形成极大反差。目前，3个林区仍然住着六七十年代的危房，林场为了职工的人身安全租住当地的民房，3个林区仍处于水、电、路“三不通”局面。各林区基本通讯设施还不完备，互联网不通，通讯信号差，与信息时代的今天极不相适应。由于条件的限制严重挫伤了职工的工作热情和积极性，从而影响林场的健康发展。

国有林场建立以来，管理体制几经变革，现行的管理体制弊端逐步暴露。管理权责不清，内部经营机制不活，投入渠道不畅，基础设施落后，债务负担沉重，职工生活困难，资源管理弱化，生态建设缺乏后劲等诸多问题。林场处于贫困状态，很难将精力集中到森林资源培育管护上，生态保护潜力得不到充分释放，因而推进国有林场改革势在必行。

5 国有林场改革的措施

由上述国有林场贫困现状的分析，要推进国有林场的改革，就必须要守住保生态，保民生为底线。应坚持生态优先，保护为主，以人为本，维护稳定的原则。根据大寺林场的发展实际，笔者认为改革措施可从以下几方面着手。

（1）理顺管理体制，保障职工待遇。造成大寺林场困难局面的主要原因在于当前的体制不健全，因其属于差额补贴事业单位，这与所担负的职责极不相适应。若不能实现由“差供”向“全供”的跨越，随着工资涨幅和各种经济支出的加大，将会使林场在经济发展道路上越陷越深，不堪重负，最终造成瘫痪局面。因此，改革首要任务是将国有林场改制为财政全供事业单位，减免林场债务，加强管理。对林场长期以来拖欠的政策债务予以合理核销，豁免或减免。采取切实可行的措施，妥善解决职工后顾之忧，调动职工林业生态建设和保护的积极性，促进林场的可持续健康发展。

（2）加大对国有林场的投入，加强基础设施建设，逐步改善职工工作居住环境和办公条件，稳定职工队伍。国有林场地处偏僻山区，将国有基础设施建设纳入社会发展，新农村建设，重大民生工程建设等规划，积极争取国家、省级项目和资金投入，建立国有林场基础设施投资的长效保障机制，稳定职工思想，提高林场凝聚力，保民生促进林场进入良性发展阶段。

（3）成立林场直属管理的执法机构。由于目前的林政执法覆盖面大，涉及林场林地林木侵权案件的处理通过林业和地方执法机构，在处理过程中存在管理不直接，执法力度不够，严重影响国有森林资源的保护。为切实做好国有森林资源的保护，应成立直属林场管理的林业执法机构，排除地方干扰等不利因素。

（4）林场在定编、定員、定岗不能实行一刀切，深山、浅山、丘陵区型林场要分别对待。由于浅山丘陵区林场的护林点与地方群众居住地相互交叉，出入山口多，人口密度大，人为活动频繁，造成林木管护点多，线长，面广，管护难度大，针对这一情况，实行管护人员定编应与林场实际情况相结合。就大寺林场而言，平均500亩设一个护林员比较合适。

6 林场改革后前景展望

6.1 生态功能显著提升

改革后林场管理体制顺畅，林场发展后劲提升，经营活动被激活，通过大量植树造林，科学营林，严格保护等多措并举，森林面积大幅度增加，森林蓄积量显著增长，森林资源得到有效保护，从而保证了物种的多样性，达到生态平衡所需的生物链，商业性采伐禁止，森林碳汇和应对变化能力有效增强，森林质量显著提升。相应就会步入森林资源总量持续增加，生态功能持续增强，生态产品生产能力持续提高的良好态势。

6.2 职工生产生活条件明显改善，民生问题得到有效解决

通过创新国有林场管理体制，多渠道加大对林场基础设施的投入，切实改善职工的生产生活条件。拓宽职工就业渠道，完善社会保障制度，使职工就业有着落，基本生活有保障，就能有效充分调动职工的积极性和主动性，创造性，从而推动林场各项工作的有序开展，有利于社会的和谐稳定，保障林场步入良性发展的轨道。同时也带动地方经济、生态、文化的发展，提升林场在社会中发挥其应有的功能，使民生问题得到有效解决。

6.3 管理体制全面创新，林场的社会公共服务功能得到强化

林场改革后，各方面关系得以理顺，实行政事分开，政府的社会管理和公共服务职能得到强化，完善国有林场社会管理体制和森林资源监管体制，转变发展方式，确保政府投入的可持续，资源监管高效率，林场的发展才有后劲。增强林场发展的动力，使林场发展有经济支撑，政策支撑，林场的发展才会有效，协调，稳定的局面，林场发展态势步入良性，其维护当地生态安全才会有保障，生物多样性才能得以延续，国家的生态文明建设的潜能才能得以充分发挥，林场改革后取得的良好发展局面还能促进社会的和谐稳定。进而推动全社会对生态的保护，有利于国家政策等各种管理和社会公众服务的推行。

7 结语

国有林场是重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，是维护地方乃全国家生态安全最重要的基础设施，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用，为经济建设作出了历史性的贡献。但由于林场管理体制不畅，林场资源已近枯竭，森林质量明显下降，生态系统出现退化，民生问题突出，严重削弱了生态安全保障能力，因此说国有林场到了不改不行的程度，在改革问题上国家提出了严格的要求，习近平总书记所强调的，改革的目的就是要保护好生态资源，保护好森林资源为红线，决不能逾越，为子孙后代留下美丽家园。改革同时还要坚持生态为本，坚守“保生态，保民生”的底线，切实实现资源增长，生态良好，林业增效，职工增收，社会和谐稳定。而国有林场作为生态保护的重要基础单位，它的首要任务就是维护国家的生态安全，是生态文明建设的中坚力量，对维护国家生态安全上具有不可替代的作用。因此在推进国有林场改革上，应守住保生态，尊重自然规律，保护好森林生态系统，发挥其生态功能，提供生态服务，持续增加森林资源，提升生态产品生产能力，有利于推动林场的改革。林场改革的目的不仅是生态安全，同时还是一个民生问题，由于林场体制不顺，导致林场出现“不城不乡，不工不农，不事不企”的局面，基础设施落后，民生问题突出，水、电、路“三不通”，饮水和吃水困难，拖欠职工工资严重，职工社会保障不到位等。国有林场职工为生态建设奉献了青春，是生态建设的主力军，因此只有妥善的安置职工，采取有效的措施改善林场职工的生产生活条件，才有利于社会的稳定和谐，只有职工过上幸福生活，才有精力和激情投身国家生态建设的工作中来，只有职工勇于奉献，拥有敢于担当的精神，才能推进林场的改革发展。

参考文献：

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