健康城镇化五类底线和特色小镇

仇保兴

健康城镇化五类底线和特色小镇

仇保兴

仇保兴，国务院参事，曾任住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长、中国城市规划学会理事长，中国社会科学研究院教授、博士生导师

中国正在进入一个城市化的时代，城镇需要变革转型。“十三五”期间，城镇社会管理形势将发生很大转变，社会分布式治理能力和自组织式治理能力将成为智慧城市社会管理建设的重点，“十三五”城镇建设需要各城市依据自身的功能定位去开展建设，要适应社会管理从集中管控向分布式社会治理的趋势转变，努力摆脱传统旧模式的束缚，重建城市的微循环，从而解决存在的城市病问题，为城镇的健康发展创造更多创业、创新的新机遇。

坚守健康城镇化的五类底线

城镇化是一个系统性问题：庞大复杂，涉及面广，因素众多。对复杂问题的两种研究方法：第一，化复杂为简单。找到最关键的问题，用底线思维来寻找答案。第二，多维度进行剖析。防止遗漏最主要的问题和对策。

实践健康城镇化，关键在于发挥城市规划的引导作用。健康城镇化的底线是由两类特征的决策所决定的。

特征一：刚性错误。如果在城镇化过程中犯决策错误，此类刚性错误所造成的结果后人难以纠正。

特征二：恶性循环。严重妨碍可持续发展，或者会带来社会、经济甚至政局的动荡，一个错误会引发一连串错误。

只要不犯符合这两类特征的“底线错误”，城镇化的健康发展就基本可以保证，即在不触碰红线和底线基础上来实现健康城镇化。

所谓“规划”就是要前瞻性地看到潜在的问题，然后提出有效的政策措施来解决。

第一类底线 大中心城市和小城镇协调发展

超大城市自动吸收人口，引发规模膨胀的恶性循环，8600万在外省人员中，主要集中在特大城市——上海、北京、深圳、东莞前四位城市，2715万；前十位城市4351万（跨省外来人口200万以上）；外来人口100万以上的城市19个，总流入规模5532万人。

芬兰规划学家沙里宁的“有机疏散论”和英国、法国的规划建设实践表明：

第一代新城：2万～5万人口的新城区里很少有就业岗位，造成巨大的钟摆式城市交通。实践中以失败告终。

第二代新城：人口规模1 5万～20万人，就业岗位50%当地解决，至少减少50%的城际交通。

第三代新城：人口规模为20万～30万人，就业岗位基本上能够在新城内创造，实现职住平衡，既保证了新城的经济活力，又削减了老城的交通压力。

中小城镇（尤其在城镇群中）有着大城市不可替代的功能。凡中小城镇发育良好的国家，其社会经济发展的协调性和可持续性都更佳。我国作为农业大国，小城镇是为周边“三农”服务的总基地。

中小城镇是人口流向大城市的拦水坝。但是，近20年来我国小城镇的人口占城镇总人口比重减少了10%。

原因一：政府的注意力和公共财力没有投向小城镇，几乎所有的支农补贴和扶植政策都是绕过小城镇直奔田头的。

原因二：小城镇本身，一是缺乏土地出让金；二是没有城市维护费；三是税收体系不能支撑公共项目投资；四是缺乏人才。

原因三：城乡之间基础设施投入和公共服务差距扩大。2010年城市和村庄的人均基础设施维护金投入比达25：1，现状城乡医疗设施差距明显，各级城市医疗服务差距持续扩大。2011年，全国各级城市市辖区千人医疗卫生机构平均床位数为6．24张（近5年增长1．34张），县和县级市仅2．80张（近5年增长0．80张）。

浙江农村风光旖旎

钟摆式交通

拉美、非洲等国家城镇化的历史教训：人口大量涌入城市；贫民窟病；沿海、内地发展差距拉大，未来城市群效率低下。

小城镇重点建设方向：

一要有一套城镇规划的管理机构；

二要有一套必要的基础设施，如供水、污水和垃圾处理等；

三要有一套地方化的绿色建设和规范管理体系；

四要按照城镇常住人口规模，统筹配置学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施。

第二类底线 城市和农村互补协调发展

“三农”问题与健康城镇化密不可分。正确的农业现代化道路必然是健康城镇化和生态安全的底线。

城镇化率超过50%以后，传统农村的乡土文化、一村一品、农业景观、田园风光会变成稀缺资源，带动农村超越工业化的阶段，走向一条绿色、可持续发展的现代农业发展道路。

世界上的国家可分为两类：

第一类：“新大陆国家”。外来移民为主，土地非常辽阔、地势平坦的国家，如美国、澳大利亚等城镇化率可以达到85%以上甚至90%。

第二类：具有传统农耕历史，且历史悠久的国家。原住民为主，地形崎岖不平、人多地少，如法国、意大利、德国和日本，城镇化率峰值一般只能达到65%左右，由于这些国家的市民的祖先都来自于农村，一般易发“逆城市化”现象。

错觉一：过高的城市化率预期

我国的基本国情决定2030年前后我国城镇化率将保持在65%左右。人口向大城市和小城市两端聚集，县级单元成为城镇化的重要层级。

全国第五、第六次人口普查显示，跨省流动人口多转向地域文化特征相近的经济发达省份。安徽省流出人口的78%流入江浙沪地区，广西和湖南流出人口的85%和64%流入广东，河北流出人口的66%流入京津地区，湖北流出人口的40%流入广东、29%流入江浙沪，江西省流出人口中的39%流向江浙沪、32%流向广东。

这种态势反映出空间距离与地域文化是影响人口流动的重要因素。

子女教育是农民进城的重要原因。20县调研中“农民进城购房的主要原因”项统计显示：首要原因是“子女教育”，其次是“进城就业”，第三是“结婚准备”。

我国部分省已进入高城镇化率阶段，如浙江，该省城镇化指标中有两个60%：

第一个60%，住在城市里的人口是60%，农村人口是40%；

第二个60%，住在农村40%人口中60%的人从事非农就业，只有40%是真正务农的人口。

农村将成为老龄人口的重要养老地。乡村常住人口中40岁以上的在农村居住、养老意愿强烈。

受生命周期规律影响，城镇中规模庞大的农民工将出现返乡态势，这将降低城镇化发展的速度。全国20县调查显示，农村地区20～29岁人口中46%常年外出务工；30～49岁常年外出务工比重下降；50岁以上在县域就近就业、农业兼业的比重快速增加。当前我国农民工中40岁以上比重已经超过40%，可以预见在未来一定时期内将出现较大规模的返乡浪潮。

错觉二：私有化的土地政策

健康的城镇化应当建立在城乡居民双向自由流动的基础上。从经济稳定的角度来看，我国独特的土地制度条件下，城乡互通的人口流动是应对全球金融危机的稳定器。如2008年的金融危机曾导致我国沿海城市数千万的农民工失业，因还可回乡种地，副作用就云消雾散了。如果让农民裸身进城，有去无回，国家整体经济结构就会失去弹性。

历史经验表明：将土地交给资本从未成功过。如巴西和印度的贫民窟。

错觉三：盲目的村镇撤并

重塑乡村面貌的政绩冲动；忽视市场机制的引导作用；无视老年化后部分人会返乡养老；造成农民进城后就业困难，生活成本上升；原有村庄的几十年国家投资浪费；忽略已有村庄人口已大部分进城、“生态负荷”已大为缓解的事实。

错觉四：将城乡一体化变成“一样化”

将城镇化简单理解为造城；将城乡一体化理解为城乡一样化；建设用地增减挂钩，强迫农民上楼，建所谓的农村“城市社区”；造成农村大量的村落被合并、迁移，实际上造成的结果不是城乡互补发展，而是“城乡一样化“，丧失了宝贵的乡土旅游资源。

错觉五：农业现代化必然要土地规模经营

目前，世界上有两种农业的现代规模经济模式：

一是地域广大的移民国家：土地规模型的农业现代化，追求每一户种几百亩甚至几千亩地。（大国、大农业）

二是在人多地少的原住民国：虽然农户种植规模不大，但通过生产环节分包给社会化服务，也具有高经济效益。（小国、小农业）

我国应借鉴和吸取西方国家经验，因地制宜选择适合中国发展的农业现代化道路。（大国、小农业多数+大农业少数）

错觉六：土地财政是万恶之源

改革开放30多年以来，由“分税制”启动的土地财政确实成为我国城市建设投资的重要来源，使国外经济学家的预言破产。

征地制度实际上是防止滥占耕地的拦水坝。

农地升值的主要原因是基础设施投入引起的，升值部分应收回用于全民所有。建立地方“土地基金”，实行比一般预算更为严格的支出管制。

山水城市桂林

第三类底线 紧凑式的城镇空间密度

紧凑模式：欧洲、日本大力发展公共交通，形成集中紧凑的城镇化模式。

蔓延模式：美国车轮上的城镇化道路，造成基础设施和公用设施的建设费用成倍提高，导致城市破产。

我国国情：人多地少、资源稀缺、耕地与城市发展拓展用地高度重合，城镇化发展和机动化同步，必须坚持集约节约的紧凑式城镇空间布局模式。

紧凑城市是生态文明之基。如何实现紧凑式城镇空间？

1．严格控制单一功能区

如太湖新城规划用地、中新天津生态城规划用地，建设功能复合型新城。

功能复合、交通引导提高开发强度，强化功能混合，强调紧凑型、集约式的空间布局，提高土地的利用效率。倡导TOD开发模式，提高土地的混合使用。

紧凑混合用地模式：100%居民步行500米范围可达公交站点，80%入学学生步行。500米可达小学，97%幼童步行500米可达幼托，100%居民步行500米，可达公共绿地，无锡太湖新城紧凑混合用地。

2．防止工业区和独立园区建设用地粗放

例如：土地利用低效的工业开发区，占用耕地开发建设工业区。

习近平指出，不要把城市空间生硬切割成几个块头很大、功能单一、相互分离的中央商务区、居住区、购物区、科技园、大学城等。

3．纠正“小产权房”问题

放任“小产权房”问题滋长，易引发“摊大饼”、房屋安全、权属不清等后续问题，违反城乡规划法，瓦解科学合理的城市规划。

4．防止私家车引导式基础设施过度建设

运输同样数量的货物和人员，铁路每吨公里的能耗118kcal，大货车696kcal，中小卡车2298kcal。从用地比较看，单线铁路（每公里）比二车道二级公路少占地0．15～0．56hm2；复线铁路（每公里）比四车 道 高 速 公 路 少 占 地1．02～1．22hm2。单位客货运输量用地，公路是铁路的37～38倍。

如果中国走美国式的城市蔓延发展道路，那么即使所有的耕地都拿来做停车场、交通道路都不够，耗用的汽油将是3个地球的石油供应量。城市内部不应过度修建高架桥、高速环路，应加密路网，建设步行、自行车友好城市。

第四类底线 防止出现空城

空城的形式：

第一类是因产业转移而没落的空城，如美国底特律；第二类是人造空城，一些地方的造城运动，如内蒙古某城市。

领导盲目的政绩冲动、政绩工程和形象工程是“造城运动”的主因。

英国首相丘吉尔曾说“任何政治家都有在地球上留下自己的烙印的冲动”。

在我国独特的财政制度下，政府不能破产。50%甚至60%城镇化率以后城市发展模式的路径依赖形成错误的城镇化率预期，因此必须规范各级城市盲目建新城、新区的行为，杜绝各类“空城”“鬼城”“债城”的出现。

清理整顿各类开发区、工业园区和低效使用的工业用地，建立工业用地集约利用指标体系，制止以工业发展名义大规模圈地占地。

黄山市屯溪老街

杭州河坊街

第五类底线 保护文化遗产和自然遗产

保护自然与文化遗产，体现地域文化与特色风貌。

（1）自然、文化遗产具有不可再生性，属于不断增值的绿色资源和民族文化软实力的组成部分，应进行抢救性保护。

（2）山水城镇、园林城镇、历史文化名城名镇，不仅彰显了人与自然和谐相处的传统智慧，更体现着民族的文化自信心。

（3）城市的财富隐藏在空间结构之中。自然和富有艺术感建筑构成的空间，是“生活更美好”的底线。

（4） 保护自然文化遗产，关键在行动。

我们对城市遗产的保护意识存在很大差距，特别是有些城市用文物保护代替文化保护。许多古城将单纯的物质遗产的保护理解成文化保护，出现了许多不伦不类的城市布局，对城市文化遗址造成破坏。例如，有些地方在古寺周边搞开发，竟让千年古刹与高楼大厦“交相辉映”，还有些地方在古镇大搞商业开发，让好好的古镇失去了文化意味。不能把城市中的文化遗产看成是孤立的单元，而要通盘考虑。

结论：

一、健康和谐的城镇化是由市场这只无形的手和政府有形的手，相互合理作用的结果。

二、如果在大的决策，或城乡规划方面实施不力，触动了上面所讲的几条底线，错误后果将难以纠正。

三、以人为本的城镇化决策是长久之计，要以城乡规划保护下一代的生活发展空间和资源的需要。

总之，如果把城镇化看成是火车头的话，城乡规划就是轨道，这个轨道要修得比较精密、比较合理，方向要正确，这样的城镇化就能够健康发展，才不至于发生上面所讲的这几类底线式严重错误。

“特色小镇”——适应性造就的新模式

国内的特色小镇缘起于浙江，浙江把建设特色小镇作为推进供给侧结构性改革的新路径，为新型城镇化提供了新样板，树立了新标杆。2015年以来，随着中央领导的一系列批示、指示，以及国家各部委顶层设计的推进，特色小镇与小城镇建设得到了全面推进，从浙江走向全国。

而浙江的小镇布局则发轫于杭州，习近平总书记曾在中央经济工作会议上讲话时一一点到过杭州的梦想小镇、云栖小镇等等。

遗传算法的发明人和复杂性新科学的先驱者之一——约翰·H·霍兰在《隐秩序——适应性造就复杂性》一书中突出了其CAS理论的核心思想。强调由适应性产生的复杂性，即所谓CAS确实是普遍存在的而又十分重要的复杂系统，对它们缺乏研究会“极大地阻碍我们去解决当今世界存在的一些重大问题”。基于此，CAS理论无疑是复杂系统研究中的一个重要理论。

根据这一原理，任何复杂系统总是动态变化的，而且这种变化不仅仅是数量上或参数上，它还涉及到如著名经济学家约瑟夫·熊彼特所强调的技术、组织和经济结构等质的变化。企业家对创造性破坏过程的适应能力、学习和协同能力等，造就了小镇特色产业性质的不同演化阶段。

特色小镇4个版本：

1．0版：小镇+“一村一品”

2．0版：小镇+企业集群

3．0版：小镇+旅游休闲

4．0版：小镇+新经济体（并进入城市）， 发挥城市修补、生态修复、产业修缮的功能。

知识经济的核心动力是新资源的创造，而不是传统经济学的资源配置。承认经济变迁的一个重要特征就是新奇（novelty）的产生，通过创新促使多样性的产生，并实现两者在某地理空间中的良性循环。

4．0版特色小镇的新产品、新结构、新创业生态等“特色”的形成，是企业家的创新精神和城市所提供的各种“正外部性”协同作用、共同演化的结果。

所谓“新奇”的3种范式：

（1）将原来无特色的小镇，改造为新奇的特色小镇。

（2）在原单一功能区、空城中新植入特色小镇。

（3）将原特色不足的小镇，改造升级为特色小镇。

社会经济系统的复杂性主要涉及各种异质主体之间的非线性甚至是无序或混沌的互动，“代谢趋利，应激适应”等演化常识与“理性人”“有效市场”是格格不入的，从而限定了可预测性，也促使了新奇和“涌现”特征产生的可能性。4．0版特色小镇能借助互联网和城市创新体系融入全球价值链，使企业集群的变迁只是一连串不连续事件的积累，不具可规划性。特色小镇的特色不可能全部由“规划”所覆盖，但混沌中有五个方面确定性：有差异、有新奇、有绿色、能互补、能体验。

经济组织的各种复杂结构是由于各异质主体的变异性、主动适应性和相互作用“涌现”产生的，不可能是人为设计而成的，任何经济系统的“新奇、特色”，是个体独特性、能动性和自适应性汇集的动态过程的产物。在特定的时空内，通过变革，为技术和产业组织创新者提供更自由、平等的机会平台。4．0版特色小镇的产业和空间的活力，源于其个体的自适应所形成的“自组织性”，因而更具企业孵化器的功能。

政府管理“特色小镇”基本策略：

1．自组织。由下而上“生成”“他组织”。从上而下规划，由政府包办取代。阳横店影视小镇：秦王宫、明清宫苑、广州街•香港街、清明上河图、明清民居博览城、华夏文化园、梦幻谷、屏岩洞府、大智禅寺等景区在内的中国最大的影视体验主题公园群，拥有20场大型演艺秀的中国旅游演艺之都，集影视旅游、度假、休闲、观光为一体的大型综合旅游度假区。国防爆电器生产基地”“中国低压电器出口基地”。

东阳横店影视小镇

2．共生性。能补“主城”缺陷，能发挥“城市修补、生态修复、产业修缮“的作用同质化。杭州玉皇山基金小镇：已集聚各类基金公司和配套机构720余家，专业人才1600多名，管理资产规模突破3600亿元。

3．多样性。“多特色”有利于形成“多样性”，就业结构、空间结构、产业链、管理模式和资金来源单一性。成都德源镇对配套设施、街区立面、孵化楼宇等进行全面的优化升级。55万平方米立面风貌改造，街区绿化1万平方米的整治，包括道路改造3．2公里、公交首末站、创业巴士，或者配套的创客食堂、创客服务中心、创客超市、室内外体育场。

这些现代便捷的这种基础设施，也促使其从之前的空心小镇变成了创客天堂。

4．强联接。与目标城市形成若干“强联接”关系，有“反磁力”效应。成都安仁镇：面积不大（3．5平方公里），却聚集着35座博物馆和27座老公馆，染布、木艺、刺绣、酿酒……安仁正在聚集一批文创工作者，形成文创圈子。

5．集群。镇内部企业间形成紧密的“集群”（Cluster）关系杂拼。宜兴丁蜀镇共有紫砂制作者4万多人、产业配套人员6万多人，从业人数占常住人口的43．5%。当地拥有紫砂专业合作社67个、紫砂企业400多家、紫砂家庭作坊12000多家。2015年，丁蜀镇紫砂产业实现产值78亿元，带动实现文化产业增加值14．5亿元，实现旅游总收入7亿多元。

6．开放性。能主动进入全球产业链、并形成向上开放移动的能力。柳市镇位于乐清市东南沿海，有“中国电器之都”之称。改革开放以后，因低压电器而兴起，柳市镇是“中国断路器生产基地”“中

杭州玉皇山基金小镇

7．超规模性。因存在与主城多方面的“共生、互补性、专业化、特色化明显”，可完全超越“规模效应，从而创造”吸引力”。例如，保定庞口镇定位建设“中国农机城”，庞口市场年交易额300亿元，有10大类2．8万多个品种，营业面积50万平方米；有20个农机配件专业村，400家农机配件企业，列全国十大农机市场之首。

8．微循环。能在节能减排方面采用适用的“分布式”新技术，成为绿色发展的领导者。上海枫泾镇：从人的需求出发，以让人们的生活更美好为目标。建设“创新小镇”。纯电动汽车以分时租赁模式开上枫泾街头。小有名气的“三三枫会”，以在枫企业负责人面对面交流沟通形式，实现新业态、新模式的嫁接，给落户企业以产学研创孵投的新平台，提升企业能级，实现经济转型。

9．自适应。由投资、技术、管理、人才等方面的自主性主导，能独立、主动应对外部环境的变化和干扰依赖性。克服自主性不足，旧体制约束明显，不宜游、不宜居等弱点。北滘镇凭借总部经济商务区、广东工业设计城、中国•慧聪家电城、两大千亿民企及一批优质中小型企业，未来将有超5万名高端人士和专业人士聚集在此创业。

10．协同涌现。能与周边其他特色小镇形成协同合作模式从而涌现生成“特色小镇群”的高层次结构。如：杭州云栖小镇：2015年有328家各类企业，近870亿元总产值，近30亿涉云产值，300多个孵化项目。

因此，好的“特色小镇”具有自组织、共生性、多样性、强联接、集群、开放性、超规模性、微循环、协同性的特征，而差的“特色小镇”具有他组织、两张皮、雷同、弱联接、杂拼盘、局限本地、受制于规模效应、大循环、自主性不足、单枪匹马等特征。

（本文根据视频课件整理，未经本人审阅）