浅析《国家赔偿法》归责原则的演进和完善

【摘 要】 1995年开始实施的《国家赔偿法》在我国法治建设进程中书写了浓重的一笔，历经15年的国家赔偿司法实践，于2010年进行了首次修改。修改后的《国家赔偿法》在许多方面得到完善。其中比较重要的是国家赔偿归责原则的多元化转变，从最初的违法归责原则到现行的违法原则为主结果责任原则为辅的归责体系反映出国家在国家赔偿上的价值导向的转变。国家赔偿归责原则在整个国家赔偿体系中占有重要地位，影响着赔偿的范围、标准、程序等各个方面。本文通过对我国国家赔偿归责原则的演进分析，探究国家赔偿归责的发展进程，提出我国国家赔偿归责原则进一步完善的路径。

【关键词】 《国家赔偿法》 归责原则 完善路径

1994年5月12日八届全国人大常委会第7次会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，并于1995年1月1日起施行。这是我国法治建设进程中的一件大事也是我国人权保护的新起点，此次会议通过的《中华人民共和国国家赔偿法》结束了公民因国家的行政及刑事侵权而无法得到赔偿的历史。实行了15年的《国家赔偿法》对我国的法治实践、公民权力的保护等很多方面产生了重要的意影响。但是，随着社会的进步、公民权利意识的不断提高等各方面的影响，我国《国家赔偿法》在实践中表现出了很多的不足，如赔偿范围窄、赔偿程序复杂、赔偿标准存在问题以及赔偿归责原则单一等。因此修改《国家赔偿法》势在必行。至今《国家赔偿法》已于2010年、2012年经历了两次修订，其中2010年修订的《国家赔偿法》较之前有很大的变化，因此本文主要以2010年修改的《国家赔偿法》为主要参照。2010年修改的《国家赔偿法》扩大了赔偿的范围、降低了赔偿的门槛条件、优化了赔偿程序，最重要的是改变了国家赔偿的归责原则。本文将重点论述新旧《国家赔偿法》的归责原则的演进及修订后的国家赔偿归责原则，并以此为基础探究我国国家赔偿归责原则在修改后仍存在的不足和未来国家赔偿归责原则继续完善的空间。

一、国家赔偿法归责原则概说

归责，是指责任的归属，即责任应当由谁来承担或应当将责任归咎给谁。可见，归责的实质就是将损害的结果与损害发生的原因联系起来，将损害转嫁由原因者承担。归责原则是指确定责任归属的依据和准则。按照以上关于归责以及归责原则的定义，那么国家赔偿的归责原则即是国家对国家机关及国家机关工作人员的侵权行为承担责任的原则。

国家赔偿归责原则在整个《国家赔偿法》体系中占有重要地位。归责原则是整个国家赔偿的核心。它体现的是国家在建立《国家赔偿法》的基本价值观念。它对赔偿范围的界定，对赔偿程序的设计以及赔偿举证责任的设置有着重要的影响。

归责原则是国家赔偿背后价值理念的体现。不同的归责原则体现着不同的价值理念。违法归责原则，要求国家机关机工作人员必须在法律规定的范围内行使权利，只有违法行使权利导致的损害才需要予以赔偿。而无过失原则，则意味着国家机关工作人员在法律规定的范围内行使权利，只要给公民造成伤害，就要承担国家赔偿责任。

归责原则间接的规定了国家赔偿行为。如违法归责原则要求国家机关工作人员的行为具有违法性，这才会导致国家赔偿。而在无过错原则下，不要求行为的违法性，只看结果是否给公民造成了损失。

归责原则体现着不同的国家赔偿程序。不同的归责原则决定了举证责任如何分配。违法归责原则下，需要受害人承担举证责任，并且要对自己遭受的损害和国家工作人员实施了某种侵害以及二者之间的因果关系进行举证。而无过错原则，受害人同样需要要承担举证责任，但是其只要证明自己遭受了损害以及损害来自于国家机关工作人员的职务行为。

由此，可以看出国家赔偿的归责原则对国家赔偿具有重要的意义，影响着国家赔偿行为的界定，举证责任的设置，以及国家赔偿程序的设置。同时这些具体内容的变化也反应着国家赔偿原则的变化。

二、我国国家赔偿法归责原则的发展

修改前的国家赔偿法在我国实施了多年，对现实生活产生了重大的影响。目前在学术界比较有影响的的归责原则主要有以下几种：过错原则（包括主观过错原则和客观过错原则）、无过错原则和违法原则。

（一）修改前的归责原则和国家赔偿法的不足

1994年《国家赔偿法》确立的国家赔偿归责原则是违法责任原则。1994年《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此规定可以得出我国修改前实行的是违法责任原则。在此规定的规范下，国家机关和国家机关的工作人员只有在违法行使职权的情况下给相对人造成的损害才会给予赔偿，同时也意味着如果国家机关及其工作人员依法行使职权，即使给公民、法人和其他组织造成损害，国家也不给予赔偿。这些规定隱约蕴含着一些霸王条款的意味。但是文本中的部分条款的规定却又体现的是结果归责原则。例如，国家赔偿法第15条和第 16 条。从这两条的内容可以看出，旧《国家赔偿法》在归责原则上并没有达成统一。同时，这也就导致了在实践操作中的不一致，也就能很好的解释实际操作中出现的对同一或类似案件适用不同的归责原则的现象。

伴随着国家赔偿的司法实践，修改前的国家赔偿法在实践中显示出了其不足的一面，而这些不足也是我国国家赔偿归责原则不完善的具体表象。

首先，国家赔偿的整个立法框架存在着将行政赔偿和刑事赔偿以及其他赔偿混作一团的弊端。其次，国家赔偿的标准设置过低，国家赔偿只针对直接的物质性损失给予赔偿，对间接的损失以及精神损害的赔偿没有加以考虑，同时我国最初确立的侵犯公民人身自由的每日的赔偿金只有十多元，这可能和当时我国的经济发展水平有关，但是从另一个侧面反映出我国国家赔偿标准之低。甚至，国家赔偿的程序设计存在缺陷。赔偿程序是国家赔偿的实现过程，是赔偿责任得到落实的过程，因此赔偿程序设计是否得当有序极大的影响着受害人权益的实现。比如，根据旧《国家赔偿法》第9条、第20条的规定，行政赔偿和刑事赔偿都要求赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿申请，由赔偿义务机关给予确认和先行处理，此即《国家赔偿法》的依法先行申请确认程序。让被要求赔偿的机关自己确认自己的行为违法，这本身存在缺陷。最后，也是能够很好的解释出现以上几点问题的重要一条就是我国国家赔偿的归责原则单一。单一的归责原则虽然简单明确，便于操作。但缩小了国家赔偿的责任和范围，难以适应复杂的现实社会，难以有效统一分则中的相关规定，难以适应行政赔偿和刑事赔偿以及其他司法赔偿的要求，难以有效赔偿受害人的损害等。因此，完善我国国家赔偿的归责原则势在必行。

（二）修改后的归责原则和国家赔偿法的变化

根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，并予2010年12月1日起施行。新修订的《国家赔偿法》对国家赔偿的很多方面进行完善，有效的弥补了之前国家赔偿司法实践中表现出的不足。

首先是国家赔偿法赔偿范围扩大。新修订的国家赔偿法扩大了赔偿的范围，这使国家赔偿与实际生活紧密联系，避免了一些行为得不到赔偿的情况，比如，扩大赔偿义务机关的范围将看守所列入赔偿义务机关之内，将殴打虐待或放任他人殴打虐待致公民伤亡的明确列入国家赔偿范围，对侵害公民人身权利的赔偿范围扩大到与我国民法领域规定向一致，将精神损害赔偿列入赔偿的范围。其次是国家赔偿程序得到完善。新修订的国家赔偿法取消了国家赔偿的确认程序。即只要出现了法定的国家赔偿的情形，赔偿义务机关就要给以赔偿。取消了赔偿义务机关的先行确认程序意味着当受害人向人民法院提起赔偿请求时，不再以国家机关先行确认自己的行为违法为前提，这样能够有效得畅通国家赔偿的渠道，使赔偿请求能够得到及时提出和落实。最后是国家赔偿举证责任得到有效分担。一般情况下行政赔偿的举证制度和民事诉讼的举证责任一样即“谁主张，谁举证”。修订后的赔偿明确划定了双方的举证责任，同时规定特殊情况下被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。

最重要的就是修改后的《国家赔偿法》对国家赔偿的归责原则的做出了新规定。新《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。取消了“违法”二字，具体规定了国家赔偿的相关情形，针对不同的赔偿情形，实事求是的适用不同的归责原则，意味着国家赔偿单一的归责原则向多元的归责原则转化。

违法原则主要适用于新《国家赔偿法》的第三条、第四条、第十七条和第三十八条的规定。新《国家赔偿法》在刑事赔偿中部分的采用了结果归责原则，这主要体现在第十七条、第十八条的规定。总体来说违法归责原则主要适用于行政赔偿范围和部分司法赔偿范围，结果归责原则适用于部分刑事赔偿范围。根据新《国家赔偿法》总则和分则关于赔偿归责原则的规定可以看出，修订后的国家赔偿归责实行以违法责任为主，过错责任和结果责任为辅的归责原则。新《国家赔偿法》规定对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者宣告无罪终止追究刑事责任的，以及依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的，受害人都有取得国家赔偿的权利。修订后的《国家赔偿法》归责原则意味着国家机关和国家机关工作人员的合法的行为造成损害的，都需要赔偿受害人的损害。

三、未来国家赔偿归责原则的完善方向

新修订的《国家赔偿法》在归责原则方面仍存在不足，同时这也为之后的修法提供了完善的方向，正如罗马不是一天建成的一样，一部完善的法律需要在实践中不断的修改和完善。

（一）新修订的国家赔偿法归责原则的不足

首先是是要在刑事赔偿领域没有对刑事赔偿程序的归责原则和追偿程序的归责原则做出区分。也即在刑事追偿程序中适用过错归责原则，在刑事赔偿中适用结果归责原则没有在新修订的《国家赔偿法》中体现出来。在刑事赔偿领域可以适用比较严格的结果归责原则进行赔偿，而在刑事追偿程序中为防止追偿过于严格对执法人员的积极性造成影响，可以适用比较人性的、宽松的过错归责原则进行赔偿，这样既有利于严格执法人员，又不会过犹不及对执法人员以后的执法形成束缚。

其次是新《国家赔偿法》确定的结果归责原则，规定不够明确，缺乏实际操作的基础。我国最新确立的国家赔偿归责原则经历了难产的过程，早在2009年就应该通过的新修订的国家赔偿法就是由于在对国家赔偿归责原则的博弈导致其修订通过推迟了一年。因此，我们有理由怀疑在经过博弈出台的国家赔偿归责原则势必有其先天的不足，而这中不足也就恰恰体现在修订后的国家赔偿的文本之中，也为实际难以操作埋下了隐患。

最后是新《国家赔偿法》对国家赔偿原则的规定仍不是很清楚，虽然表面上确立了违法责任为主，过错责任和结果责任为辅的归责原则。但是，在实际仍存在难以落实的情况。因此，有必要详细规定具体情况下对国家赔偿归责原则的具体适用。

（二）未来国家赔偿法归责原则的发展空间

我国国家赔偿的归责原则应该是一个能够适应社会发展、能够充分保护受害人利益、能够具体细化的多元的归责体系，要建立一个比较全面的归责体系，既包括违法原则、过错原则又包括结果原则，因此我国国家赔偿的归责原则体系可以尝试着从以下几个方面建立。

一般情况下，违法归责原则主要适用与国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，刑事强制措施等情况下。而过错原则同样适用于国家机关及其工作人员行使职权过程中的侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形，同时也适用于国家机关以及国家机关的工作人员合法行使职权但给公民、法人或者其他组织造成损害的情形。

违法归责原则和过错归责原则都可以用来规范国家机关以及国家机关工作人员的行为。这意味着如果国家机关及其工作人员在行使职权的过程中存在违法的行为，那么我们可以适用违法归责的原则进行国家赔偿。如果国家机关及其工作人员在行使职权过程中虽然没有违法行为，但是存在过错，那么我们可以适用过错原则对受害人进行国家赔偿。这样双重的国家赔偿原则有助于受害人赔偿权益的实现，同时也是对国家机关及其工作人员运用公权利的限制，也是和世界上大多数国家赔偿归责原则相一致。

结果归责原则又称为无过错责任原则。结果责任原则在新《国家赔偿法》的刑事部分已有所体现，但是仍没有完全符合实际需求。结果责任原则主要适用于公有公共设施致害赔偿，让人感到遗憾的是新《国家赔偿法》没有规定对公有公共设施致害的赔偿。结果责任原则同时也适用于法院违法的、有过错的侵害了公民、法人或其他组织合法权益的判决，从客观角度分析法院的判决也存在这违法的可能，因此，在国家赔偿的范围里包括因法院的错误判决导致的国家赔偿也是有必要的；侦查机关撤销案件、人民检察院作出不起诉决定或者人民法院作出无罪判决前，司法机关在刑事诉讼过程中采取的刑事强制措施，比如公民因涉嫌相关犯罪被公安机关拘留，经调查并没有犯罪的情况下，公民有因公安机关的错误拘捕而获得国家赔偿的权利；公民因罪而被羁押的，但是羁押已超过判决规定的期限的，公民有取得国家赔偿的权利。

在分别适用以上几条归责原则的基础上，我们同时可以参考国外在国家赔偿归责原则上的做法。如法国实行的以公务员过错为主，危险责任原则为辅的归责原则；德国和日本主要采用过错且违法的归责原则；美国采取的过错加违法责任原则。这些国家在初创国家赔偿制度时也有这同样的困惑，他们现有比较完善的国家赔偿制度和原则也是在司法实践中不断修正和逐步完善形成的。同时这些国家的法治建设走在世界的前列，他们在国家赔偿领域的制度建设和司法实践也能够为我国的国家赔偿提供有益的借鉴。

综上所述，国家赔偿制度是体现一国法制水平与文明进步的尺度之一，完善的国家赔偿制度需要完善的国家赔偿原则来指导。本文认为我国国家赔偿的立法以及司法都在逐步走向成熟，尤其是在整个国家赔偿制度领域占有核心地位的国家赔偿归责原则也展现出了向多元化方向发展的趋势。同时，在整个国家赔偿法中占有重要地位的归责原则也只能以小修小改的姿态不断前进，避免出现较大的波动。我国需要建立以自身的立法、司法实践为基础，借鉴国外相关制度，最终形成具有中国特色的综合违法原则、过错归责原则和结果归责原则的国家赔偿归责原则体系。

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作者简介：郭达（1991），男，汉族，中南财经政法大学法律硕士教育中心 2015级硕士研究生。