多元价值冲突中地方政府管理困境与创新路径研究

彭文龙+王泽宇

[摘 要] 通过对"狗肉节事件"的分析，在多元价值冲突中，我国地方政府管理中面临着政府与民众利益价值追求不同、社会内部价值多元化、传统政府管理中决策模式呈现自我封闭等困境。结合案例，分析了政府体制摩擦、社会民众利益诉求碎片化、政府传统管理思想落后、社会团体力量不足、法律与法规制度相对滞后等方面的原因。在多元价值冲突中的背景下，地方政府创新管理路径需要引入管理理念的更新机制、治理主体的吸纳机制、社会利益的整合机制和管理实践的互动机制的机制。

[关键词] 多元价值；地方政府；管理困境；创新路经；更新机制

[中图分类号] A849 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）03-0053-06

改革开放以来，我国社会逐渐多元化。在多元化的社会中新的阶层、新的群体不断出现，各种群体的家庭环境不同，生活阅历不同，受教育程度不同，随之而来的是不同阶层之间价值观念也会是不尽相同，人们有了更多的价值选择。不同的价值体系同时呈现在人们的面前，意味着人们必然“有了”当然也“有着”选择不同价值体系的权利。在文化价值上的碰撞中，新问题与旧问题都在同一时间内集中地爆发出来，让人们尤其是政府感到措手不及。而“狗肉节事件”正体现着社会内部不同价值观念的剧烈冲突，在这一冲突中，不同价值观念主导下人们表现出了不同的行为方式，而政府在整个事件的处理过程中的所作所反映在面临多元价值冲突中我国地方政府管理创新面临的困境、原因与努力方向。

一、多元价值冲突中的政府管理困境

（一）案例回顾

1.“狗肉节事件”产生于广西省东南部的一座历史名城，在这里，独特的地理位置和人文环境形成当地独树一帜的文化习俗，一直流传着夏至吃狗肉的特习惯。当地政府为了促进当地经济的快速发展，本着“政府搭台、经济唱戏”的初衷，上个世纪90年代初便打造相应的美食街，并推广当地的狗肉餐馆，此后，商家更于2009年打造出“狗肉节”，此活动在开始举办就受到广泛的关注。政府也积极构建旅游美食精品工程，大力推广美食节，大量外来游客涌入到这座小城市之中，此举极大地促进了当地的经济发展，该城市的知名度也随之提高。可以说当地的经济依托狗肉节的开展逐渐发展起来。但是自2011年开始狗肉节开始，逐渐听到反对的声音。

2.舆论反应。2011年以来，对吃狗肉的反对声音逐渐增大，一些动物保护组织开始纷纷抵制狗肉节的举办。在狗肉节举办之初，网上就出现关于反对举办狗肉节的舆论，但并没有引起较大的社会关注。然则事件仍在一步一步的持续发酵。2012年，一名在微博中小有名气的行为艺术家代表人类向狗下跪赔罪，以求得宽恕，其照片在微博上公布以后，迅速引起网民的广泛关注和讨论，并很快形成了影响较大网络舆情事件，而舆论的导向几乎呈一边倒的趋势，即对狗肉节的抵制。之后，拥有较强网络影响力的明星、微博大V和网络意见领袖纷纷发帖呼吁抵制狗肉节，使得这一事件在网络社会持续发酵。一些爱狗肉人士选择抵制狗肉节并要求当地政府停止这一不人道的活动，而2014年著名主持人白岩松的一篇文章的出现，又使舆情出现分化，舆论逐渐呈现出支持和抵制的对立舆情，网民开始进行选边站队，对立的情绪和矛盾在网络上持续发酵，网络舆情逐渐蔓延。

3.政府行为。面对逐渐增强的舆论压力，当地政府的回应显得较为及时和准确。当事态爆发之后，当地政府停止相关的节日活动，并让城市之中的相关餐馆挡盖住“狗”字，来平息事态。同时，主动声明狗肉节与政府没有必然的联系，并答应民众对肉品的根源、制造、贩卖、检查等环节加大处罚力度，这虽然有撇清政府自身责任，不正面回应事件的嫌疑，但相关的回应在某种程度上缓解网络舆情的群体性压力。但是，当地政府在整个“狗肉节事件”的后续应对过程中持续缺位，没有较为妥善处理好事件。并且在后续事件的发展过程中左右摇摆，面对不断深化的舆论压力和日益复杂的价值冲突，当地政府虽然采取了一些应对措施，但应对滞后，且十分被动。在整个事件中我们可以看到，面对多元的价值冲突，政府缺乏有效的应对策略，管理理念僵化，舆论引导能力不足，传统的政府管理模式陷入困境。

（二）多元价值冲突下地方政府管理面临的困境

1.政府与民众利益价值追求不同。长期GDP导向的发展观影响下，地方政府官员潜意识里“政绩至上”，强调对地区经济的发展，甚至过分重视经济利益而忽视社会利益。有些地区为了经济发展，不顾当地居民的反对，盲目引进一些高污染、高耗能的经济项目，以促进地区产业的快速转型和经济发展。改革开放之初，不少地方政府为了促进当地经济的快速发展先后举办内容相近的狗肉节主题活动。但是，追求经济价值的当地政府，忽视了社会的伦理道德以及公众的文化价值，对于民间爱狗人士的价值诉求置若罔闻。当今社会，生活程度的不断提高，民众的价值追求和需求日趋多元化，而这种多元化的价值追求通过网络往往可以得到迅速的聚集，形成較强的舆论压力，而单纯寻求经济价值的政府，则一定与多元的价值追求产生矛盾。在“狗肉节事件”中，民间有许多爱狗人士，他们认为狗是人类的亲密朋友，对于这一活动持强烈的反对意见，认为这一种不人道、不道德的活动。地方政府在举办这一活动之初只考虑到经济利益，而忽视了伦理道德的因素，也没有吸纳相关的反对意见，考虑相关的价值诉求。而在“狗肉节事件”的演化过程中，政府虽然一开始就撇清了狗肉节与自身的关系，但是对于经济价值的追求，使得它无法保持较为中立的立场进行事件的处理，政府管理的公信力也受到了质疑。

2.社会内部价值多元化。经济发展后，百姓的生活有了很大的提高。产生了较为多元的生活方式和价值追求，人们对于政治经济文化伦理等各方面的价值认可与价值追求都日趋多元化、复杂化，导致了民众之间价值诉求的多元化。而互联网时期的到来，激发了价值的多元化和发生冲突的可能性。在整个“狗肉节事件”的演化过程中，社会舆论呈现两极分化的态势，以经济利益为价值导向的支持举办狗肉节的群体和以保护动物为价值导向反对举办狗肉节的群体。双方各执一词，都积极的阐述自己的价值观念。比如当地人则是狗肉节的忠实拥趸，他们认为吃狗肉只是自己当地的一个传统文化习俗，吃狗肉的习俗已经延续多年，只是在最近几年，政府为了促进当地的知名度和经济发展才大力推广这一活动。但是抵制狗肉节的人士则认为吃狗肉是一件非常残忍的事情，爱狗人士以保护动物为出发点，认为整个“狗肉节事件”是对人类道德伦理的践踏。因此在“狗肉节事件”中不断出现人类对狗下跪和道歉的事情。而在“狗肉节事件”中，不同身份特征的人通过网络参与到事件的讨论之中，并以自身的知识背景和价值追求阐述了对事件的看法，使得事件的舆论呈现更为复杂的态势。但我们应该看到，社会价值的多元化，不及与价值的冲突和对立等同。多元的价值往往代表着社会的宽容和开放，关键在于如何引导多元的价值理性的交流和沟通，形成良性的互补局面。

3.传统政府管理中决策模式呈现自我封闭。地方政府在举办狗肉节等一系列活动中，都是基于自身对于经济利益的追求而进行的决策，没有向社会力量进行沟通与协商。而在举办狗肉节的活动之初，地方政府没有及时吸纳民间对于此活动的不同意见，政府决策封闭，地方政府认为此举能够促进当地的经济发展。随着时间推移，事情的走向却慢慢脱离地方政府的掌握，网络对于狗肉节的迅速传播和舆情的快速集聚，不同的价值追求和舆论压力得到了强化，人们对于狗肉节这一活动进行了重新的审视，民众的反对声音逐渐的增大，反对的舆论铺天盖地而来，这是地方政府所始料未及的，等到事件发酵后地方政府所采取的措施仍然是被动的、一言堂式的，没有及时与反对的民众进行有效的沟通。虽然及时回应但是却将整个“狗肉节事件”的责任撇清，否认狗肉节的官方性质。而从事件演化过程之中地方政府的后续应对措施，我们可以看出，政府在“狗肉节事件”中仍然是一种传统的政府管理模式，政府管理的决策带有封闭性，缺乏对民意及时的、有效的吸纳，更没有在应对过程中，吸收相关的治理主体参与到事件的应对中来主动地解决问题，而只是等到事件出现问题的时候，通过撇清关系来达成平复的社会呼声的目的。而封闭式的决策模式，面对瞬息万变的网络环境和日益复杂的现代社会，显得滞后无力。

二、当前地方政府管理困境的原因分析

（一）过渡时期政府体制摩擦

社会问题的日益复杂，是我国政府不得不面对的问题，同时社会矛盾也日益凸显。但是政府管理部门仍然在相对落后的指导思想下行使职能。主要表现在政府部门及其行政工作人员仍然习惯于利用自己的行政命令来进行社会治理而不是通过信息收集的手段进行治理，同时电子政务尚未得到有效的应用。陈旧的治理手段和地方政府的职能定位不明确，在一定程度上阻止了政府治理任务的达成，影响了政府治理能力的提升。对于一些群体性事件政府没有积极地回應而是冷漠的观看，期望通过不回应让群体性事件自己冷却下来，没有及时出面来平息争论。在“狗肉节事件”中，政府的行为处于一种相对封闭的环境之中，从狗肉节活动举办到“狗肉节事件”的发酵升级，地方政府没有向社会广发征求意见，只是关门做决定没有向社会民众进行及时有效地信息反馈。

（二）社会民众利益诉求碎片化

30年来，社会的快速发育导致了传统经典的价值观念逐步解体，同一的规范被多元的价值取向所代替。集体主义起主导作用的时代一起不复返，问题也随之产生那就是新的主导价值观还没有在人们的心中竖立起来，人民的利益诉求也逐渐多元化。人民不再是为了吃饱穿暖而是在精神层面有了新的追求。同时社会结构越来越呈差异化，价值主体的切身的利益决定它们的价值观念。利益主体的差异化决定了价值观的差异化，不同的价值观一定会引起所持不同价值观的公众之间产生激烈的冲突。随着“狗肉节事件”的发酵，舆论也呈现出两极分化的态势，有支持举办狗肉节的一方也有反对举办狗肉节的一方。双方互不相让，都拿出相关证据和理论为自己的观点提供佐证。

（三）政府传统管理思想落后

十一届三中全会到现在，我国在经济领域和行政体制方面都进行一系列改革。有中国特色的社会主义市场经济体制逐步代替了高度集中的计划经济体制，同时行政体制的改革也有一定的成效，但是府管理方法依旧陈旧。政府在现阶段处理社会问题之时更多的采取冷处理、不作为和封锁相关消息等落后的管理方式。时代的发展让人们的头脑更加的丰富。人们开始主动地去向政府要求各种公共服务同时人们开始重视自己的权利、尊严。开始认知到自我价值，主动的去向政府寻求优质的服务。当政府甚至国家侵犯到自己的切身利益之时，人们往往也会选择与之向抗争来谋取自己正当的利益诉求。“狗肉节事件”中，政府没有及时的吸纳社会意见从而侵犯了一部分民众的切身利益，于是当自己的切身利益受到侵犯之时，许多民众便纷纷抵制。

（四）社会团体力量不足

民间组织以及民众团体在政府治理中扮演着桥梁的角色。政府要学会放权和分权，分权与放权是把权力下放到地方和执行机构，使得地方政府机构的自主性、能动性、灵活性和回应性更多，这就需要一些社会团体及时地进入到政府所不能涉及的领域。但是政府在社会治理的过程中对于社会团体没有足够的信心甚至对其产生怀疑的态度，对社会团体的帮扶力量不足，使民间组织没有得到有效的发展。当前社会中民间组织的发展并不完善，在“狗肉节事件”中舆论更多的是由网络意见领袖和明星大V来引导，在自媒体时代意见领袖的力量不可忽视，他们往往具有一呼百应的效果，从而形成一种群体的效应，动物保护组织的角色被意见领袖所扮演。动物保护组织在整个事件中反而扮演的是配角的角色。

（五）法律法规制度不完善

在国内，我国关于动物立法的方面仍然是一片空白，甚至都没有制定相关的法律文件，所以我国在法律制度上存在着比较严重的缺陷。具体表现包括：在动物的运输管理、宠物的管理等立法方面几乎没有、动物保护法律制度不完善、法律责任不周全等等。正是由于我国在法律法规上面的空白，当“狗肉节事件”发生之时没有明确的法律条文来界定争议双方的行为是否正确。动物保护人士指出食品安全法等法律，陈述狗肉存在检疫等潜在的风险，当地的百姓于是拿出更多的事实指出没有明确的法律条文规定吃狗肉是违法的。

三、多元价值下地方政府管理创新的实现路径

（一）管理理念的更新机制

20世纪以来各国都在努力营造“小政府、大社会”的政府管理模式，与此同时高度集中地政府管理体制逐渐解体。政府不需要对于一切事情都是大包大揽。我国在一定程度上适应时期的潮流逐步对政府的管理体制进行改革。但是我国仍然处于一种“大政府、小社会”的固态。政府依然处于一种强势的地位。此外我国政府部门内部工作人员服务意识不强，官本位思想严重，政绩意识至上。政府在治理上管的过多，内部人员素质较低和能力低下，针对上述问题政府应该学习借鉴国外先进的管理理念，政府应在某些领域做到有所为有所不为。真正的知道自己职能到底是什么，使政府职能充分施展。政府还可以通过与高等院校的和合作来培养一部分优秀的管理人才充实到公务员和管理层之中，通过专业化的管理人才并利用专业化知识来提高整个政府内部的管理能力，从而达到由旧的管理理念到当代管理的理念的更新的目的。

（二）治理主体的吸纳机制

改革开放以来我国社会呈现出多元化的趋势，之前的阶段治理的主体只是政府一家独大，但是时代的发展与进步，企业、NGO和民众都渴望参与到治理行动中，治理的主体呈现出多元化的特点和趋势。但是现阶段我国仍然处于大政府小社会的治理模式。企业和非政府组织以及民众没有进入到现阶段政府治理的进程中去，更多的时候是被政府排除在外的。“狗肉节事件”就是个典型案例，政府制定这一节日以及事件爆发后政府都没有吸纳企业、非政府组织和民众的利益诉求，从而导致了事件爆发后政府处在一个较为尴尬的境地。于是这就要求政府应该广泛吸纳治理主体，构建一个合理规范的协商机制，让更多的治理主体都能参与进去。

（三）社会利益的整合机制

1978年以来我国社会内部逐渐分化，分化出差异很大的利益群体，它们的价值诉求是不一样的。政府需要在差异很大的价值诉求中不断地甄别。民意表达的机制虽然已经创设起来，然则在现实的运行中没有真正的起到效果。当前民意表达的渠道不畅。政府应该积极地践行以上制度，在地方上信访部门固定时间接待上访民众，政府举办听证会要广泛接纳社会人士和专家学者，让听证会真正的为百姓服务而不是为了作秀。在网络时代，政府的要顺应时代的发展，政府的门户网站要定期更新，加大信息公开的力度让百姓通过网络这一便捷的平台参与到治理中。

（四）管理实践的互动机制

近年来人们的民主法治意识不断增强，人们越来越渴望在政治领域能得到更多的话语权，希望能够得到更加公平正义的法律环境。百姓的民主意识不断增加，参与治理的愿望也逐渐增大，百姓希望多的接触到一些政府文件，但是政府普遍存在着不透明的管理行为，主要以内部文件、规定和制度作为行使职能的依据。政策本身透明度不高以及政策执行程序的透明度更低而且存在着严重的不可预见性。虽然阳光政府等一系列措施的出台表明了政府的透明度增长，但仍然没有达到制度化、法制化的程度。政府部门今后应该协调一致，共同应对一些突发性的群体事件，做好预防的工作，不再是简单的发生一件事情，解决一件事情也不再是传统的因事设岗。而是各个部门协同作战，作为一个整体来处理危机，否则的话某一个部门会在某一群体性事件中成为众矢之的从而不能很好地解决社会问题。当一个事件发生之时整个政府内部可以协同进行，不再是某个孤立的政府部门来应对某一社会群体性事件。

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[责任编辑：谭晓影]