农村“两权”抵押贷款情况调查

福建省农业厅课题组

摘要：本文介绍了福建省农村“两权”抵押贷款试点开展情况，分析了目前福建省农村“两权”抵押贷款存在的问题，并提出政策建议。

关键词：农村；抵押贷款；建议

一、福建省农村“两权”抵押贷款试点开展情况

2015年8月，国务院部署农村“两权”抵押贷款试点工作，福建省13个县（市）承担了国家试点任务，其中漳浦、建瓯、沙县、仙游、福清、武平、永春、屏南、邵武、古田等10个县（市）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点；晋江、古田、上杭、石狮等4个县（市）开展农民住房财产权抵押贷款试点（古田县是“两权”抵押贷款“双料”试点县）。自试点启动以来，各试点县（市）均按照国家、省的部署要求，成立领导机构、建立工作机制、制定实施方案、明确职责分工、出台配套政策、开展政策宣传，积极稳妥、有力有序地推进各项工作，取得了一定的成效。

（一）农村承包土地的经营权抵押贷款模式多样

1.沙县“保证金+经营权反担保”模式。省、县两级财政出资400万元成立源丰农村土地承包经营权保证金，由沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司（以下简称源丰公司）代管，有贷款需求的农业企业、农民合作社、家庭农场等新型经营主体向源丰公司提出担保申请，并向源丰公司提供土地经营权、农业设施和其他财产等作为反担保。源丰公司审核同意后向合作银行签发担保确认书，然后由保险公司开展贷款审查，最后由合作银行召集源丰公司、保险公司召开贷审会，研究审批给予发放贷款，源丰公司、保险公司、合作银行分别承担贷款风险的50%、30%、20%。目前已发放此类型农村承包土地的经营权抵押贷款3笔42万元。

2.古田县“合作社+经营权反担保”模式。古田县农丰食用菌合作社位于古田县吉巷乡，成立于2013年7月，社员107人。合作社与古田县农村信用合作联社签订担保协议，由社员出资3000万元作为风险金存入农信社，农信社放大6倍授信额度向社员放贷。社员如需贷款，可以将自己的宅基地、土地经营权和菇棚、农机等生产资料作为反担保抵押给合作社，合作社再为社员担保向农信社贷款。社员贷款时一般能在同期同档次利率的基础上，享受到下浮1.5至1.8个百分点的优惠。合作社作为农信社风险共担方，在对农户借款进行审核授信担保的同时，也承担起抵押物的处置、变现。据统计，到2016年10月底，合作社已为社员提供担保贷款319笔，金额1.08亿元。

3.漳浦县“互助担保基金+经营权反担保”模式。漳浦县村级互助担保基金由行业协会或农民合作社牵头，农户（会员）出资入股设立，坚持“自愿互助、民主管理、自担风险”的原则，实行封闭运行、动态管理，与漳浦民生村镇银行合作，为农户贷款提供担保。目前漳浦县已组建溪坂村花卉、南境村白对虾、南浦乡小水电等6个互助担保基金。贷款时借款人以会员的形式加入互助担保基金，同时与互助担保基金管理人签订以农村承包土地的经营权作为反担保协议。漳浦县累计发放“互助担保基金+经营权反担保”贷款5339万元，支持花卉苗木、水产养殖大户等经营主体发展生产。

4.屏南县“小额信贷促进会+经营权反担保”模式。2007年屏南县在民政部门注册成立扶贫小额贷款促进会，由省、县财政扶贫资金、会员风险金、社会捐赠等出资设立了扶贫信贷风险担保金，在县、乡（镇）、村三级建立小额信贷联动服务平台，与农村信用社、农业银行、邮储银行等金融机构合作，为贫困农户提供项目对接、贷款信用担保等服务。2014年屏南县政府拨付500万元，依托小额贷款促进会设立了农村承包土地经营权抵押贷款担保基金，通过小额贷款促进会担保、农村承包土地的经营权反担保的方式，推动土地经营权抵押贷款试点。截至2016年10月底，全县累计发放农村承包土地的经营权抵押贷款110笔，金额2700万元。

5.建瓯市“担保公司+经营权反担保”模式。2014年建瓯市财政出资1000万元，注册成立国有全资融资性担保机构——建瓯市绿瓯农林发展有限公司（简称绿瓯公司），与建设银行建瓯支行、邮政银行建瓯支行、瑞狮村镇银行三家金融机构建立合作关系，为专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业提供贷款担保和收储服务。这些经营主体向合作银行申请贷款时，由绿瓯公司提供担保，同时将农村承包土地的经营权、农业生产设施、订单、土地产品预期收益等反抵（质）押给绿瓯公司，解决农村经营主体担保不足贷款难的问题。2015年7月绿瓯公司成立了收储中心，与银行、借款人签订收储协议，约定对逾期未清偿债务的抵押土地经营权由公司依法进行收储，再通过竞价交易、协议转让等途径处置变现或收储经营，实现担保贷款本息回收，解决了银行的后顾之忧。截至2016年9月底，绿瓯公司共为123家农业经营主体提供担保贷款2630万元，其中承包土地的经营权及地面设施作为抵押物的6笔，金额300万元。

（二）农民住房财产权抵押贷款规模持续扩大

农民住房财产权抵押贷款的推进速度较快。截至2016年9月末，全省已有18个县开办农房抵押贷款业务，其中晋江、古田、上杭、石狮4个全国试点县贷款余额12.03亿元，在全国位居第4位，晋江、石狮和古田贷款规模位居全省前三，分别为6.02亿元、5.10 亿元和0.56亿元。农信社（农商行）、农业银行、民生银行、泉州银行、村镇银行等金融机构纷纷介入，贷款规模稳步增长。目前已推出晋江市市场主导型、仙游县政府推动型和沙县改革创新型三种模式。

1.晋江市市场主导型。早在上世纪90年代中期，晋江市金融机构就开始按照市场化运作方式，探索开展农村住房财产权抵押贷款试点，但受制于法律限制、农房变现困难等原因，该项业务推广缓慢。2014年6月晋江农商行出台《晋江农商银行农房抵押贷款管理办法》，创新推出“农房乐”农村住房抵押贷款业务，用以满足农户、农村个体工商户的生产经营需求，以及购车、装修、旅游、教育等消费需求。农户申请“农房乐”贷款需满足两个条件：一是抵押的农房必须已领取房屋所有权证和集体土地使用权证；二是申请“农房乐”贷款的农户应具备两处以上的住所或其抵押房产变卖处置后仍有安居之地。晋江农商行主要通过征信系统、邻里口碑等了解借款人的人品、信用记录，并指定中介机构对客户的房产进行评估。晋江农商行还与当地村委会开展深度合作，雙方签订“银村共建”协议，由村委会出具集体土地使用权随住房抵押、抵押权实现时同意处置的书面证明，并共同对贷款资金运用和经营状况进行管控，确保信贷资金专款专用。若出现不良贷款，村委会将把原应发放给贷款农户及担保人的各项分红，优先用于偿还逾期贷款，确保贷款放得出、用得好、收得回。目前晋江市农村住房抵押贷款业务发展迅速，累计发放贷款超过25亿元，受益农户超过一万户。晋江市农房抵押贷款余额占到全省农房抵押贷款余额的50%左右，为农村住房抵押贷款模式的创新和完善积累了有益经验。

2.仙游县政府推动型。2013年5月仙游县根据推进城乡一体化综合配套改革试验和开展“幸福家园”试点工作的要求，在榜头镇坝下村、紫泽村创建“幸福家园”新型农村社区，开展农民住房财产权抵押贷款试点。其主要做法：一是确权发证，实行“两证合一”。仙游县制定《榜头镇坝下紫泽片区集体土地使用权和房屋所有权确权发证工作试行办法》，对两个村的所有房屋进行清查、丈量、登记，区分不同地段、审批时间、审批机关和处罚情况等，率先开展确权发证工作。县国土、县房管中心派出业务骨干到两个试点村受理房产和土地登记申请，统一发放土地使用权和房屋所有权证书，实行“两证合一”。二是配建村庄基础设施和公共服务设施。由县发改委、林业等部门推进“三通”、“四绿”、“十配套”工程，提高农村房产价值。三是建立农村产权交易服务平台，推动农村产权流转。由县政府牵头，建立产权交易中心，同时在榜头镇建立产权交易服务站，提供涉及农村土地承包经营权、集体土地使用权及房屋产权、林权、海域使用权的租赁、转让、交易等服务。目前，坝下紫泽片区受理集体土地房屋产权证登记申请858宗，已发放证件693本。仙游县农信社创新推出了以坝下紫泽片区“莆田市集体土地房屋产权证”为抵押担保的“城乡通”幸福家园贷款产品，目前发放抵押贷款130笔，金额4684.39万元，有力盘活了农民的沉睡资产，激活了农村经济活力。

3.沙县改革创新型。沙县2011年12月被列为国家农村改革试验区，开展农村金融制度改革创新试点。试点以来，沙县积极推进农村金融产品和服务创新，选择“区位好、价值高、流通易、需求旺”的区域，推出“新农村住房集体建设项目贷款、新农村建设个人住房贷款、农村住房装修贷款、农房抵押贷款”四位一体的农村住房金融产品，实现了“开发贷—按揭贷—装修贷—抵押贷”住房建设的全产业链贷款。新农村住房建设项目贷款（开发贷）是指向具备承贷主体资格的法人发放的，用于新农村住房及其配套项目建设，还款来源于项目自身收益的贷款。贷款用于统一规划、统一建设、统一分配、统一管理的农民居住区建设。新农村建设个人住房贷款（按揭贷）是指对农户家庭内单个成员发放的用于购置位于“统规统建”的农村新型社区、城中村和乡镇所在地范围内住宅的自然人贷款。该贷款金额根据借款人所购住房的建筑面积、单位价格以及借款人还款能力等因素合理确定，单户额度原则上掌握在购房总投入资金的50%内，最高不超过20万元。农户住房装修贷款（装修贷）是指对农户家庭内单个成员发放的用于自有住房装修的自然人贷款，每个农户只能由一名家庭成员申请农户住房装修贷款。农户住房包括农户自建房和购置的位于“统规统建”的农村新型社区、城中村和乡镇所在地范围内的住宅。装修是指对住房进行修缮或装潢，包括家具、橱柜等配套设施的购置。农村住房抵押贷款（抵押贷）是符合条件的农户以其依法取得集体土地使用权、房屋所有权证书的农村住房抵押为担保方式，向合作金融机构申请发放的贷款。贷款主要用于从事生产经营创业活动。贷款额度根据房屋在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定，原则上不超过评估价值的50%。抵押房屋的价值可以由抵押双方当事人协商确定，也可以由具有房地产评估资质的中介机构评估确定。

沙县在办理农房系列贷款业务时，规定必须具备四个前提条件：一是两证齐全。抵押贷款农房必须办理房产证和土地证。二是范围特定。农房贷款的抵押物所在地必须是城中村、集镇所在地或“统规统建”农村新型社区。三是居所证明。借款人必须提供亲属及祖遗房等第二居所证明。四是授权处置。借款人在贷款时必须与村委会签订《抵押农房处置委托书》，贷款若无法按时还且借款人处置不了农房，村委会可代为处置。沙县农村住房系列贷款的推出实现了农村住房无法抵押、农户贷款方式受限和村级组织无法作为承贷主体的“三大突破”，释放农村住房的内在价值，赋予了农民更多的财产权力。目前，全县共累计发放农村住房系列贷款1726笔，金额2.64亿元。

二、农村“两权”抵押贷款配套体系建设情况

按照商业银行开展抵押贷款的业务流程和实际操作规范要求，抵押物必须产权明晰、有价值、易于流转交易、风险可控，因此需要确权登记、价值评估、流转交易、处置变现和风险防控等一系列服务体系与之相配套。从调查情况看，各地因地制宜，在配套条件建设上采取系列措施，取得明显进展，但与金融机构的要求还有不小的差距。

（一）农村“两权”确权颁证工作。近年来，福建省各级政府采取有效措施，推进农村“两权”确权颁证工作，特别是加大力度推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。但由于历史遗留问题较多，政策性较强，现实情况复杂，基层政府换届选举，干部存在畏难情绪等因素，推进工作阻力较大。

1.农村土地承包经营权确权加快推进。2011年农业部开始部署开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，全省按照“先易后难，以点带面，全面推开”的工作思路，先在漳平、永安、福清等3个市、74个乡镇、1260个村开展试点，在完成试点工作的基础上，2016年在全省范围全面铺开，建立月统计、季通报制度，定期开展督察，确权登记颁证工作加快推进。截至2016年9月底，全省完成航摄面积1881.77万亩，占耕地总面积的93.9%；提交DOM正射影像图面积1761.15万亩，占耕地总面积的87.9%；已完成权属调查和审核公示的村为5042个和2593个，分别占总数的34.2%和17.6%，力争年底前30%以上行政村完成颁证工作。为配合推进10个农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作，农业厅重点加大对10个试点县的督察指导力度，力争年底基本完成确权颁证工作。

2.农民住房财产权确权进展较慢。福建省在2013年基本上完成农村集体土地所有权确权登记发证工作的基础上（全省确权登记发证9.29万宗，面积1063.97万公顷），于2014年12月下发《福建省加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作实施方案》，全面启动宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，目前正处于农村地籍和房屋调查阶段，已完成20%的建制村的地籍和房屋调查，预计将在2020年6月底前基本完成。据省国土厅不完全统计，目前全省农村宅基地登记发证530万宗，占应登记发证宅基地650万宗的81%；农村房屋所有权登记发证仅在46个省级综合改革试点小城镇和15个“小城市”培育试点中心镇，以及个别县市零星开展，全省农村房屋所有权登记发证率不到1%。4个開展农民住房财产权抵押贷款试点县中，石狮市确权发证率最高，到2016年5月末，农村房屋办理登记5万宗，其中已发证2.57万宗，发证率52.33%，居全省前列。晋江市在全市32个村开展地籍和房屋调查工作，首批4个村已形成调查成果，第二批28个村基本完成外业测量，开始进行权属调查。上杭县目前正在白砂镇朋新村、樟黄村、岭背村开展农村宅基地确权登记发证试点工作，房屋办证以集镇周边为主，办证率低。古田县农村宅基地使用权证已颁发10万宗，发证率约98%，农村房屋所有权证发证率仅约0.5%。

（二）抵押登记工作。目前各试点县（市）均有明确的抵押登记部门，其中10个县（市）已经出台规范抵押登记办法或采取过渡性措施办理抵押登记。农民住房抵押登记机关一般比较规范，由不动产登记中心办理。在不动产登记中心成立前，宅基地使用权由国土局登记，房屋所有权由住建局登记。而农村承包土地的经营权抵押登记部门较多，不统一，从10个试点县的调查情况看，主要有三类：一是农业行政主管部门登记，如漳浦、永春、古田、屏南、仙游。二是流转交易中介机构登记，如沙县登记部门是农村产权交易中心，建瓯、武平是土地流转服务中心，邵武是农村土地流转信托有限公司。三是其他部门登记，如福清登记部门是国土局。

（三）评估体系建设。目前资产评估机构集中在发达地区，县域评估机构较少，具有相关专业资质的评估人员也很少，加上当前承包土地的经营权抵押贷款规模较小，实力强的评估机构向试点县（市）延伸服务网络的积极性不高，承包土地的经营权评估体系建设存在难度。据调查，目前13个试点县是通过以下办法来解决评估问题的：一是协议评估。主要由金融机构和借款人协商确定抵押物评估价值，一般适用于租金以及地上附属设施造价相对公开透明的抵押物，如屏南农信社对标准化菇棚的土地经营权抵押，采用协议评估的模式。二是第三方评估。通常由试点县（市）筛选并推荐有资质的评估机构，根据情况运用成本法、收益法、市场价格法等开展“两权”抵押物价值评估。如古田筛选4家评估机构，建瓯先行选定大地资产评估公司与金融机构合作，开展“两权”价值评估业务。三是政府公布评估指导价。永春县在省内第一个推出土地经营权价值评估指导价，包括土地租金、设施大棚造价和大宗农产品年产值3个部分。金融机构参照政府指导价，对50万元以内的土地经营权抵押贷款实行“免评估”，进一步降低农户融资成本。

（四）農村产权交易平台建设。据调查，目前全省有综合性农村产权交易市场、专业性农村产权交易市场（农村土地承包经营权和林权等）和依托性农村产权交易市场等三种农村产权交易体系，除专业性的农村土地承包经营权和林权流转交易市场建设较为规范、成体系外，其他只是个别试点性、探索性建立，还没有大范围推广建设。

1.综合性农村产权交易市场。目前有沙县、德化、仙游、永春4个县成立，主要按照“统一受理、分职履责、归口管理”的模式运作，突出综合交易功能，整合行政、中介、金融等职能，开设专门办事窗口，为农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权等10多类产权的转让和交易，提供行政审批、政策咨询、信息发布、组织交易、价款结算和引导融资等一站式服务。

2.专业性农村产权交易市场。农村土地承包经营权流转平台是目前我省体系较健全、功能较完善的专业性产权流转交易平台。全省从2011 年开始，就按照“有服务窗口、有服务设施、有发布土地流转信息、有开展政策咨询服务、有村级信息员、有备案合同”的“六有”要求推进乡镇土地承包经营权流转服务平台建设，到2012年底全省904个涉农乡镇基本建成。2014年加大县级土地承包经营权流转服务平台建设，到2015 年底，全省有37 个县（市、区）基本建成服务平台，其中23 个县（市、区）已实现县乡流转信息资源共享。全省10个农村承包土地的经营权抵押贷款试点县中，漳浦、沙县、邵武、建瓯、武平和古田等6个县（市）已实现县乡两级土地流转服务平台的联网，服务功能较为完善，交易行为规范有序（见表1）。

3.依托性农村产权交易市场。就是依托公共资源交易平台，在政务服务大厅等场所，就某一特定产权品种交易单独开设一个服务窗口。如古田县依托县公共资源交易中心，开展农村抵押资产的收储、返租、流转处置。晋江市依托国土部门的不动产登记局成立农民住房产权登记交易中心。

（五）风险防控机制建设。目前，试点县（市）风险缓释机制建设实现全覆盖，其中有9个试点县（市）到位农村“两权”抵押贷款风险补偿金4950万元；另有福清、屏南、漳浦、仙游等4个试点县（市）承诺安排风险补偿金2900万元；沙县政府每年还出资200万元给予农业贷款贴息（见表2）。补偿模式主要有两种：一种是对金融机构“两权”抵押贷款的存量、增量分别按照一定比例予以奖励，奖励资金用于增加金融机构贷款拨备，抵偿未来可能出现的风险，武平、福清都是采取类似模式；另一种是在金融机构“两权”抵押贷款出现风险时，由政府风险补偿金分担一定比例的损失，如古田补偿损失的70%、晋江和上杭补偿损失的50%、沙县补偿损失的30%等。据了解，一些地方出台的风险补偿基金管理办法的规定相对模糊，可操作性不强，政府出资为主的担保体系建设还较为薄弱，相关风险防控机制需要进一步完善。

三、存在的问题

农村“两权”抵押贷款作为深化农村金融制度改革的一项创新，自试点推开以来，部分基层干部群众、金融机构，不论是在理论上还是在实务操作层面上，还存在不少争议，对试点的意义和价值认识不一，给试点工作的顺利推进造成一定的影响。

（一）认识问题。主要是部分基层干部和金融机构对开展“两权”抵押贷款业务的重要意义认识不足。

1.部分基层干部认为开展农村承包土地的经营权抵押贷款对解决农民资金需求意义不大。一是农村承包土地的经营权抵押价值不高。农户用于抵押贷款的经营权主要是自有的和流转来的两种。据沙县调查，全县户均耕地面积3.4亩，亩均年租金600元，承包剩余年限13年（第二轮承包2028年到期），按“每亩参考地价（按租金算）×每户亩数×承包剩余年限”计算评估价值，每户2.6万元，银行贷款通常打五折，即每个农户以经营权抵押贷款只能贷到1.3万元左右。流转的经营权面积较大，大多数在50—200亩之间，租金正常是一年一交，银行在计算其经营权抵押价值时通常不把承包剩余年限也算上，如流转200亩耕地，其抵押评估价值12万元，银行贷款时打五折也就只能贷到6万元左右，这对经营200亩耕地的业主来说是杯水车薪，远远满足不了贷款需求。二是农民有其他可替代的金融产品。近年来随着全省农村金融改革的不断深化，金融产品不断丰富，服务方式不断创新，据人行福州中心支行统计，全省目前已创新76种农村金融产品可供农民选择。以沙县为例，作为全国农村金融制度改革试验区，近年来金融产品创新较多，如村级融资担保基金、行业性担保公司、林权抵押贷款、农房系列贷款、土地信托流转贷款、小吃创业卡贷款等，贷款金额从10—300万元不等，基本上可以满足农户不同时期生产经营的信贷需求。而承包土地的经营权抵押贷款往往要求申贷者做土地价值评估，缴交评估费，同时提供房产抵押、其他财产形式抵押以及公职人员担保，农民因手续麻烦贷款意愿不强。

2.部分基层干部对“两权”抵押贷款实施的一系列配套体系建设存在畏难情绪。一是开展“两权”确权发证主动性不高。部分基层干部认为“两权”抵押贷款试点主要是金融部门的事情，对确权颁证、抵押登记、评估、流转等配套体系建设抓得还不够紧。如“两权”确权工作，因所涉及的历史遗留问题多、情况复杂、工作量大，需要投入大量人员和资金，时间紧任务重，基层存在畏难情绪和等待观望心态。二是政府对为金融机构贷款风险兜底顾虑大。在金融机构看来，农村承包土地的经营权和农民住房财产权属于非标抵押物，存在一定的风险，需要政府部门给予风险分担支持。而基层干部认为金融机构的抵押贷款是市场经营行为，财政不应为金融机构贷款风险兜底，加上有的地方财政比较困难，出资压力大，难持续。

3.金融机构因“两权”抵押贷款业务利润低、风险大、成本高而不太愿意介入。主要顾及三重风险：一是行业风险。农业是弱质产业，收益小、风险大，且政策性农业保险推广力度不够，目前全省仅开展森林、水稻、蔬菜等16个险种，覆盖面小，保障水平低。二是法律风险。农村土地承包经营权、宅基地使用权等农村产权由于法律方面的限制，是不完整产权，金融机构不将其作为合格抵押物。这次13个全国试点县，虽然全国人大授权可以暂停执行《担保法》、《物权法》有关耕地、宅基地不得抵押的规定，但在抵押物的处置范围上仍然没有突破，限定在“本村集体经济组织内”。金融机构为了实现抵押物处置价值最大化，如果跨村甚至跨乡镇、县域处置，要冒一定的法律风险。由于目前福建省还没有普遍建立起农村产权交易平台和收储中心，一旦抵押贷款出险，处置抵押资产的渠道有限，处置变现非常困难。三是考核风险。金融机构对信贷员的放贷有严格的考核指标，实行贷款终身负责制，如果贷出去的款收不回来，信贷员将承担相应的责任，降低了信贷员办理农村土地承包经营权抵押贷款的積极性。基于“两权”抵押贷款诸多现实问题，金融机构作为市场“理性人”，往往“趋利避害”不愿意介入。目前全省“两权”抵押贷款主要是农村信用社、农商行等地方法人金融机构在办理，余额占比达到87%，而其他金融机构对试点条件要求较高，介入积极性不高，呈等待观望之势，业务落地困难。

（二）操作问题。主要是基层干部群众对当前金融机构贷款流程等实务操作层面上的一些问题反映。

1.审批时间长。除农信社、农商行等地方法人金融机构只需县级授信即可完成放贷外，邮政储蓄银行、农业银行等需要市级行授信审批才能放贷。据反映，目前申请一笔抵押贷款，借款人跑相关政府部门和金融机构至少要20趟，时间短则两个月，长则半年，不少贷款等到审批下来，已误了农时和生产旺季。

2.贷款期限短。农业贷款受风险防控和流动性考核的影响，贷款期限通常在一年以内，普遍不超过3年，与农业生产周期不匹配。如生猪养殖一个周期要1.5年，花卉苗木从引进到产出一般要3—5年，要办理循环贷手续麻烦且条件要求比较高，农民普遍希望能进一步延长贷款年限。

3.还款方式单一。目前大部分农信社、农业银行均采取到期还本付息和按揭分期还款两种方式，农民希望根据不同情况设置更灵活多样的还款方式。

4.评估规范缺失。目前农村缺少专门的产权评估机构和具有专业资质评估人员，各地对农村产权价值的评估标准、方式、技术体系不一，有的采取与农户议价协商，有的按照当地市场平均租金和地上附着物价值进行认定，有的评估机构由金融部门指定，没有引进市场竞争机制，评估价值有失公允。农民反映评估费偏高，同一块地多次贷款多次收评估费；

5.资产抵押率低。银行贷款额度与资产评估价值差距较大，目前发放的抵押贷款，抵押率均不超过50%。如承包土地的经营权抵押贷款，邮政储蓄银行最高取其评估价值的50%，农信社最高取其评估价值的40%。

四、政策建议

（一）深化农村产权制度改革，扩大抵押担保物范围。调查发现，土地承包经营权抵押价值低，福建省户均耕地面积不足2.5亩，每户剩余13年承包期的经营权抵押价值不超过3万元。农民住房财产权的抵押价值也不高，其实际上抵押的是宅基地的价值，而宅基地属于集体建设用地，其价值与国有土地的价值有天壤之别。沙县风岗街道西郊村的同一个安置小区，同时建设的房屋，集体土地上的农房每平方评估2000元，而国有土地上的商品房每平方评估7000元，相差甚大。据沙县一个金融机构的负责人说，只有在城中村、集镇所在地或“统规统建”农村新型社区的农房才有评估价值，而偏远山区的农房“根本就没有抵押价值”。目前，以承包土地的经营权、农民住房财产权为名义的抵押贷款，实际上有90%以上都是组合贷。农村承包土地的经营权、农民住房财产权的评估价值低，其抵押贷款远远不能满足农民生产生活的需求，因此，要进一步深化农村产权制度改革，将农村集体经济组织股权、养殖水面承包经营权、“四荒地”使用权、农村知识产权、农业生产设施等各类产权纳入抵押担保物范围，增加农民可用于抵质押的财产权。一是深化农用地使用制度改革。探索以农村集体土地所有权与农民土地使用权为核心的土地产权新的实现形式。坚持集体所有权、保障农户承包权、用活土地经营权，落实“三权分置”办法，推进“三权”在不同主体间的优化配置。当前要加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作，探索对通过流转取得的土地经营权进行确权登记颁证。积极探索农户承包地退出机制，进一步释放农业生产要素配置新活力。二是深化集体建设用地使用制度改革。改革和完善农村宅基地审批管理办法，严格宅基地管理，探索建立宅基地腾退激励机制，对生产生活方式已转变的农民，鼓励其以货币、置换商品房等形式退出农村宅基地。保障农民宅基地用益物权，逐步推行宅基地使用权有偿使用和流转制度，盘活农村宅基地。当前要加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。三是深化农村集体资产产权制度改革。开展农村集体资产清产核资，合理确认农村集体经济组织成员身份。分类推进非经营性和经营性资产的改革：对学校、村部等非经营性资产，尽快摸清家底，制定集体统一运营管理办法，提高公共服务能力；对商业用房、标准厂房和权益投资等经营性资产，加快试点试验，将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户赋予抵押权能。四是深化集体林权制度改革。在林权证发放完成的基础上，推进新型林业经营主体培育、金融支持林业发展、林木收储中心建设、生态公益林管护机制配套改革，增加林权证抵押贷款的期限和额度。五是探索其他产权改革赋权办法。探索农业设施（小型水利设施、大棚、菇房、畜禽舍等）及其附属设施、农村知识产权等登记管理办法，赋予农民更多的抵押、担保、转让资产权能。

（二）建立完善农村产权交易体系，解决农村产权登记、抵押、流转、评估、收储、处置等难题。农村产权只有在充分竞争的市场环境中流通交易才能体现其价值。要坚持公益性原则、多形式创办、多功能服务，建立完善农村产权交易体系。一是加快建立农村综合产权交易市场。福建省已建成农村综合产权交易中心的沙县、德化、仙游、永春4个县，在推动农村产权交易流转方面均取得很好的效果。以沙县为例，目前已完成农村各类产权交易177宗，成交金额1.24亿元。省外成都、武汉、广州、天津、温州等地成立的农村产权交易中心，在推动农村产权流转交易、促进农村产权抵押贷款方面也发挥了很大的作用。因此，可借鉴省内和省外的做法经验，整合分散在国土、农业、林业、水利、海洋渔业等各个职能部门的流转交易平台，成立农村综合產权交易服务中心，引进评估中介、金融资本、法律咨询等资源，搭建土地承包经营权、林权、养殖水面承包经营权、“四荒地”使用权、农村房屋产权、宅基地使用权、农村集体经济组织股权、小型水利设施产权、农村知识产权、农业生产设施等各类产权的登记、抵押、流转、评估、收储、处置等专业化服务平台，按照“统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一收费标准、统一监督管理”的“五统一”管理模式和建立“信息发布、产权登记、产权交易、抵押贷款、资产管理”等“五位一体”运行方式，为农村产权交易和抵押贷款提供全方位服务，推动农村产权的公开、公平、公正交易。二是充分发挥已建交易平台的功能作用。目前全省已建成的交易平台的服务功能还有待完善，流转交易行为有待规范。据统计，目前全省农村土地承包经营权流转率为34%，仍有大量的经营权流转是农户自发进行，私下流转和协商交易，通过公开平台的交易不活跃。因此，要进一步建立健全完善现有交易平台，加快省级农村经营管理综合信息应用平台建设，推动县级平台与乡镇对接，乡镇平台向村延伸，建成互联互通、省市县乡村一体的流转交易体系。要完善合同鉴证、登记备案、信息传递、法律咨询、纠纷调解仲裁、收储处置等功能，进一步规范流转交易行为，引导农民通过平台规范有序交易。要充分发挥交易平台在产权流转交易中的信息传递、价格发现和交易摄合等作用，加强农村土地、林业等产权经纪人队伍培养，培育发展民间中介流转机构。三是利用公共政务场所设立交易窗口。对一些尚未建成交易平台且近期又没有独立交易场所的县市，可以利用政务服务大厅等场所，建成“一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合平台，按流转交易品种制订交易管理办法、操作流程规则及相应服务指南，为农民群众提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书、协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务。四是积极培育农村产权评估体系。出台财政激励措施，采取一次性补助或以奖代补的形式，推动农村产权评估等中介行业发展，为流转交易提供社会公允的评估价格。建立具有公信力的农村产权价值评估机构目录，供引进评估机构参考。制定农村土地承包经营权、宅基地使用权、农房等产权评估政府指导价，推动金融机构在一定的资产价值内采用“内评”模式开展产权评估工作。五是探索组建农村资产经营管理公司。各地可学习借鉴福建省组建林权收储机构的做法经验，以政府出资为主、社会资本参与为辅，组建各类农村资产经营管理公司，解决农村抵押物处置难题。当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权，需要处置抵押物时，应优先在村集体经济组织内部处置。在该集体经济组织内不能处置的，可以由农村资产经营管理公司收储处置。

（三）加快“两权”抵押相关金融产品和服务创新，满足农民多样化贷款需求。金融机构要因地制宜，努力创新突破农民最急需的金融产品和服务方式。一是下放贷款审批权限。省农信社、农商行、村镇银行等地方法人金融机构在“两权”抵押贷款试点工作中积极创新，如农信社系统的贷款余额占87%，而一些全国性金融机构如农业银行、邮政储蓄银行、工商银行等，由于管理权限、审批权限等原因，仍处于观望状态。因此，对于全国性金融机构，要进一步下放审批权限，如对于100万元以下的贷款审批权限，可以下放到县级行；对于5万元以下的贷款，可以取消“双人双核”贷前审查。二是适当延长贷款时限。在风险可控的前提下，根据农业生产周期、季节和借款人的年龄、贷款金额、生产经营状况、偿债能力、还款来源、信用状况、担保方式，延长贷款期限，提高贷款额度。如设施农业、休闲观光农业和林业生产贷款，因生产经营周期较长，可以突破最长10年的农业贷款上限。对因自然灾害等不可抗力原因出现暂时性还款困难的借款人，金融机构可以适当给予展期续贷。三是降低贷款融资成本。对于建立“两权”抵押贷款风险补偿机制的地方，金融机构在参考人民银行公布的同期同档次基准利率基础上，结合借款人的实际情况，可适当降低“两权”抵押贷款利率。鼓励金融机构对信用乡（镇）、信用村、信用农户给予一定的优惠贷款利率。金融机构在提供金融服务时不得附加不合理条件和收取合同约定的贷款利率之外的费用。四是适当提高贷款授信额度。金融机构在以“两权”的评估价值为基础核定授信额度时，对诚实守信、参加农民住房保险、农业保险或者有政府性担保公司担保等增信手段支持的借款人，适当提高贷款抵押率。五是探索发展农村互联网金融。由于互联网具有边际成本低、分散化、不受时间和空间限制的优势，可以在金融服务空白乡镇和没有银行物理网点覆盖的乡村，探索“互联网+”的经营模式，大力发展农村互联网金融，以互联网技术取代传统的人力和营业网点，通过大数据分析，提高对农村经营主体的信用评估和风险识别水平，解决当前农村缺少抵押物、贷款额度小、贷款供需不匹配、融资成本高等难题。六是加强金融知识宣传普及力度。人行福州中心支行前期开展“两权”抵押贷款试点政策宣传活动，在提高农民政策知晓率、利用试点政策能力等方面取得很好的效果，要继续加大宣传力度，创新宣传方式，培养农民运用金融杠杆发展经济的意识，提高农民学会用金融创业致富的能力。

（四）加大财政对“两权”抵押贷款试点的投入力度，充分发挥财政政策的导向作用。改革试点探索需要承担一定的风险，也要付出大量的成本费用，急需财政给予支持。一是建立财政奖励机制。对于建立农村“两权”抵押贷款风险补偿专项资金的试点县，省级财政通过以奖代补的形式，按已建风险补偿金额50%的比例给予奖补，奖励金用于增加风险补偿金，增强试点县风险防控能力。据测算，目前13个试点县共出资7850万元建立风险补偿金，按50%的比例给予奖励省级财政只要出3900多万元。二是给予费用减免和贴息支持。地方财政对农村“两权”抵押贷款，如在抵押登记、资产评估等环节的费用给予减免或补贴，减轻农民贷款成本负担。借鉴林业贷款贴息、小额扶贫贷款贴息的做法，结合相关项目的支持内容，对符合条件的农村“两权”抵押贷款的借款人按照基准利率的一定比例进行财政贴息，激励金融机构放贷积极性，逐步做大贷款资金规模。三是完善考核奖励政策。对农村“两权”抵押贷款发放积极、新增贷款较多、风险控制较好的金融机构，当地政府在分配财政存款时应予以挂钩并倾斜。在落实涉农贷款增量奖励政策时，将农村“两权”抵押贷款余额单列计算，不受“季均余额同比增长15%的增幅”限制，直接按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。

（五）发挥金融政策考核激励引导作用，加大涉农信贷投入。要建立完善各项考核激励机制，进一步调动金融机构参与“两权”抵押贷款工作的积极性。一是实行定向激励。充分运用存款准备金、再贴现、支农再贷款等政策工具，对金融机构实行定向激励。如支农再贷款向积极开展“两权”抵押贷款业务的法人机构重点倾斜，在支农再贷款的额度中专门切出一块直接用于“两权”抵押贷款，对积极参与试点的金融机构优先配置再贴现资源。二是实行差异化监管政策。适当放宽开展“两权”抵押贷款的金融机构存贷比、流动性比例、不良贷款率等指标的监管标准，提高金融机构发放“两权”抵押贷款积极性。三是完善绩效考评办法。要将试点县金融机构推进“两权”抵押贷款试点工作纳入绩效考核范围，增加考核权重，调动参与试点的积极性，进一步改进和提升涉农金融服务水平

（六）建立完善風险防控机制，调动金融机构放贷积极性。风险防控是农村“两权”抵押贷款的主要难点之一。要建立多重风险保障补偿机制，弥补金融机构因不良贷款带来的损失，鼓励金融机构大胆探索创新。一是建立财政出资的“两权”抵押贷款风险补偿专项资金。当抵押物处置无法履行债务时，由风险补偿专项资金对金融机构最终形成的本金损失给予一定比例的补偿。目前全省13个试点县均已设立“两权”抵押贷款风险补偿资金，地方财政要根据“两权”抵押贷款规模和不良贷款情况，及时增加风险补偿金，推动发展农村“两权”抵押贷款业务。要研究制定风险补偿资金运作的考核办法或指导性意见，形成明确政策导向，充分发挥风险补偿金的作用。二是拓展现有农业贷款风险补偿金的覆盖面。2015年全省财政安排1亿元设立福建省现代农业信贷风险补偿金，用于金融机构（农信系统）对市级以上农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场贷款的风险补偿，建议省财政将风险补偿政策向试点县延伸和倾斜，降低补偿条件，对试点县农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场等农业经营主体以“两权”抵押贷款形成的风险均可享受补偿政策。目前已建立农业贷款风险补偿专项资金的市、县，也可将风险补偿金的补偿范围向“两权”抵押贷款覆盖。三是建立贷款保险制度。参照沙县源丰农村土地承包经营权保证金的做法，把保险公司引入到政府、银行构建的合作平台，建立农村“两权”抵押贷款保险制度。由借款人按照贷款额度的一定比例缴纳保险费投保，有条件的地方财政可给予一定的保费补贴，当贷款发生违约时，保险公司根据与合作银行约定的风险承担比例进行偿付。扩大全省小微企业贷款保证保险试点业务覆盖面，将农村“两权”抵押贷款保证保险纳入试点范围。四是加快农业信贷担保体系建设。福建省已于去年6月建立省级农业信贷担保公司，在今后制定业务经营方向上，应优先与农村“两权”抵押贷款业务相衔接，开展“省级农业信贷担保机构+农村产权抵押”的贷款业务。支持地方政府成立市、县级农业信贷担保公司并开展农村“两权”抵押贷款担保业务，省级财政按照一定比例对市、县农业信贷担保公司给予奖补。鼓励引导地方政府借鉴沙县村级融资担保基金的做法，建立由政府出资为主、农民交纳一定数量风险保证金为辅的村级融资担保机构或担保基金，开展“村级融资担保机构（担保基金）+农村产权抵押”的贷款业务，降低农村产权抵押贷款的信贷风险。五是完善担保机构风险补偿机制。全省自2013年起，省财政每年安排3000万元，对为农户生产性贷款提供担保的担保机构，按担保额1.6%的比例给予风险补偿，建议修改完善补偿办法，对为农户以及其他农业经营主体的“两权”抵押贷款提供担保的担保机构，纳入风险补偿范围。六是健全农业保险保障制度。加大政策性农业保险试点力度，增加保险品种，扩大保险覆盖面，推动银保合作，建立农业保险与农村“两权”抵押贷款的联运机制。借鉴“三农”综合保险“龙岩模式”，在开办传统的种植业、养殖业等政策性农业保险业务的同时，开展涉农财产险、责任险以及人身意外伤害险等集农民生产、生活和人身安全为一体的综合保险，在农业保险内部实行“以农（村险）补农（业险）”，实现政策和市场两种手段结合、两种优势互补，有效转移和化解农村“两权”抵押的相关风险。七是加强农村信用体系建设。银行对农村“两权”抵押贷款业务风险的把握，一定程度上依赖于对借款人信用状况的了解程度，而对农民信用状况的掌握则需要加强农村信用体系建设。借鉴沙县农村信用评价机制“先建档、后评级、再授信”的建设经验，积极推进农户、新型农业经营主体的信用档案建设，不断完善农户经济档案信用评级信息管理平台，扩大在金融机构共享范围，为农村“两权”抵押贷款提供准确、完整、及时和便捷的信用信息服务。并以此为基础，对借款人形成约束和激励机制，加大对信用等级较高的借款人的利率优惠力度，从源头上降低农村“两权”抵押贷款风险。同时要加快推进“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”建设评定活动，为农村“两权”抵押贷款营造良好的信用环境。

（七）先行先试，不断深化农村“两权”抵押贷款试点工作。改革试点属于“摸着石头过河”的工作，没有现成的经验可供学习借鉴，应当允许基层在不损害农民利益、不破坏国家稳定发展、风险可控的前提下，突破现有有关法律法规规定和原有的授权范围，大胆探索，勇于创新。一是突破抵押物处置局限于本集体经济组织的法律规定，促进抵押物充分流通实现价值最大化。目前法律规定农房、农地的转让处置只能在本集体经济组织成员内，合法的受让人极少，抵押物处置难度大。如果能够突破抵押物的处置局限，必将大大地推动农村“两权”抵押贷款业务。沙县高桥镇明洋山农村新型社区是省级造福工程安置点，安置高桥镇12个行政村的造福工程搬迁户，县里允许这里的宅基地能在全镇转让流转，突破了原有农房宅基地处置只能在本村集体经济组织范围的限制。由于这里的农房“流通性好、估价高、容易变现”，沙县农商行大胆介入开办农房抵押贷款业务，目前已办理农房抵押贷款42笔、贷款余额494万元，累计贷款1200万元。外省也有这样的例子。浙江省乐清县由于允许被处置的抵押农房能在县域农户之间转让，银行放贷积极，市场交易活跃。据统计，乐清全县25家金融机构中有15家开办农房抵押贷款业务13202宗，贷款余额约40多亿元。因此，建议在全国“两权”抵押试点县中，选择有条件的县，突破抵押物处置局限于本集体经济组织的法律规定，允许在县域范围内试点，促进抵押物充分流通实现价值最大化。二是探索通过合法流转方式获得承包土地的经营权，农业经营主体用于抵押贷款时承包方同意权的实现方式。全省农户承包土地分散细碎，规模经营主体流转的土地所涉及的农户数较多，加上全省大部分农户长期在外务工，以土地经营权去办理抵押贷款需要逐户取得承包户同意难度很大。因此，建议在全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县中，允许农业经营主体在与承包方签订经营权流转合同时，就明确获得土地经营权的抵押权能，农业经营主体无需再经承包方同意即可抵押，这也符合“三权分置”的目的，即在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，也平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。三是突破办理农民住房财产权抵押贷款时，要求借款人应有其他长期稳定居住场所的规定。在实际操作中，当借款人不能归还贷款时，抵押的房产和其他长期稳定居住场所有可能被银行一并处置。为此，建议在全国农民住房财产权抵押贷款试点县中，政府应加快廉租房建设，在处置抵押农房时，如农民无其他长期稳定居住场所的，可向政府申请廉租房，条件符合的可优先安排。如无法安排廉租房的，银行等债权人应给农民三个月的过渡期寻找居住场所，在过渡期内，银行应按最低居住标准提供住房并支付不少于三个月的房屋租赁费。

课题组成员：

郑晓梅 高周贤 张坤宁

执笔：张坤宁

责任编辑：凌玉