国内外社会组织培育发展的经验总结和启示

摘要：在我国经济社会转型的历史时期，加强社会组织建设是加强和创新社会治理的一个重要方面。社会组织是西方发达国家社会建设中不可或缺的重要组成部分，国内上海、深圳等地对培育社会组织的具体做法已经走在了全国前列。因此，总结梳理国内外社会组织培育发展的先进经验，探索我国社会组织的培育发展方式，进一步完善培育手段，其意义重大不言而喻。

关键词：社会组织；培育发展；启示

在我国经济社会转型的历史时期，加强社会组织建设是加强和创新社会治理的一个重要方面。我国一些城市通过培育发展社会组织来满足人民群众在经济、政治、文化、社会生活等多方面需求，形成了不同特色的社会组织培育发展方式，从而提高社会治理能力。社会组织在西方发达国家的社会建设中扮演着不可或缺的角色，承担着公民参与社会治理的重担，对公民社会建设、公共产品的有效供给和提升社会治理水平都有着不可估量的作用。因此，梳理国内外社会组织培育发展的典型实例，将为我国社会组织培育发展提供有价值的参考。

一、国内社会组织培育发展的经验总结和启示

纵观全国社会组织培育发展的实践不长，但其散发出来的地位及功能优势已经得到了政府和学者的青睐。目前的上海、深圳等城市按照自己的实际，创造了成功的经验，使城市社会组织的培育建设位列排头，极大地促进了社会治理水平。

（一）上海社会组织的培育发展

1、上海社会组织培育发展的基本情况

上海普陀区于2002年8月设立全国第一个社会组织服务中心。此服务中心实行双重管理体制，通过向社会组织提供服务和支持，来探索新的枢纽管理体系。随后“上海市在《关于进一步加强上海市社会组织建设的指导意见》中提出了要‘尊重社会组织的主体地位，并积极探索如何在社会建设中尊重社会组织主体地位、发挥社会组织主体作用，其社会组织发展模式已从单一的行政培育机制向社会培育机制逐步拓展。”[1]

截止到2016年6月，上海市共有社会团体、民办非企业单位、基金会等各类社会组织13760家[2]。全市共有社会组织孵化基地17家[3]，社会组织服务中心200家[4]。

上海社会组织主要有社会团体、民办非企业单位、基金会共同构成，其中民办非企业单位占到上海社会组织总数的68%（见图4-1），是上海社会组织发展的中坚力量。

从发展趋势上看（见图4-2），自2011年起上海市社会组织成逐年递增，尤其是从2012年开始一直到2015年底，递增程度加快，平均每年增加1110家，并且以民办非企业单位的增加数量更为显著（见图4-3）。

2、上海社会组织培育发展的经验总结

上海在培育社会组织方面进行的积极尝试催生了上海社会组织的迅猛发展，这些探索路径也为全国在培育发展社会组织方面提供了良好的范式，主要包括以下几个方面。

第一，实现创新社区登记管理制度，对街道辖区内的规模较小，条件不完备的群众团体实行登记备案。

第二，在服务中心的引导、支持、培育下，为慈善超市等慈善类社会组织实施枢纽式管理和服务，提升其服务的公益性。将整合社会组织资源与培育枢纽型、平台型的社会组织结合起来，“在浦东新区形成‘上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性平台，下游有丰富多样的社区操作型、实务型社会组织的浦东社会组织‘生态链”[5]。民间组织服务中心的建立为政府与社会之间提供了沟通的渠道，承担着政府与公民社会互动的重任。

第三，在上海社会组织网络平台上形成了包括社会组织网上年检、直接登记、信用体系建设、税收优惠、工资基金管理、规范化建设评估等在内的一系列工作专题。同时针对域内不同的社会发展现状，政府财政对各个社会组织在支持力度与补贴的投入上都会有相应支持差异和倾斜。

第四，设置项目管理平台，举办社区公益项目招投标和社区公益创投大赛，對项目招投标进行设置，从选题到立项，从招标到投标，从资金拨付到工程验收，整个流程都公开透明，且接受公众的监督，完善项目管理制度建设和项目管理监督机制建设，有利于资金使用合理，能够“钱为民所用”，保证项目开展顺利、公开、公正，规范社会组织的发展和项目管理工作的有效实施。[6]

第五，以项目评估激发社会组织活力。对社会组织承担的政府购买服务项目从机构建设、项目运作、服务质量、财务管理和社会效益五个方面进行了综合评估，针对评估中发现的问题，进行走访反馈，并再一次针对项目规范化运作和财务规范化管理对发现问题的社会组织进行辅导；通过对政府购买服务项目的绩效评估和结果反馈，促进了项目的规范化运作和社会组织自身管理与建设，促进了政府购买公共服务的有序推进，使社会组织活力倍增。[7]

（二）深圳社会组织的培育发展

1、深圳社会组织培育发展的基本情况

深圳作为中国的改革开放窗口，其志愿者文化发达。随着社会组织发展环境的优化，深圳的社会组织越来越多地活跃在公益舞台上，成为社会的“活力因子”。 深圳作为全国社会组织创新示范区，其社会组织培育发展工作体现了促进社会组织良性发展的目标，在坚持培育发展和管理监督双管齐下，完成了从“深圳速度”到“深圳质量”的跨越。“截至2015年12月31日，深圳全市登记的各类社会组织总数突破1万，达到10100家；其中登记7731家，备案2369家，直接登记的社会组织数量为2253家，占全市社会组织总数的22.31%。同比2014年增长22.56%，连续四年平均增长20%以上”[8]。

2、深圳社会组织培育发展的经验总结

深圳在培育社会组织方面的具体做法和经验主要有以下几个方面的内容。

第一，深圳经济特区在培育和规范社会组织管理工作方面，重点突出了社会组织登记管理体制这个改革的创新点，从市场经济规律的体现和适应时代的需要出发，且新途径具有深圳社会组织改革和发展的特点，形成了一种新的政社协同治理工作模式。同时，以“打开门、管到位、环境优、发展快、效果好”为总体要求，通过出台《深圳经济特区行业协会条例》《深圳市社会组织抽检办法》《关于构建社会组织综合监管体制的意见》《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》等政策法规，率先在全国实施行业协会年度报告制度、不预告通知并直接上门检查的抽检监督制度，“构建深圳市社会组织领域的行政司法监管、社会公众监督、社会组织自律、社会组织党组织保障‘四位一体的综合监管体系”[9]，不断完善顶层制度设计。endprint

第二，深圳市在2015年促进社会组织的立法，社会组织将结合立法工作确立社会服务主体和类型，使其符合商事主体的定义；跟随立法工作，逐步建立和依法自治、综合监管、信用信息化建设、培育支持体系和社会组织登记相配套完善的措施。同时，社会组织信用监管方式被改进，将未提交协会年度报告，发现存在的抽样问题有各种违法违规行为的列入黑名单。运用信息化手段，打造社会组织的“淘宝”平台，充分发挥公众监督效应，让社会组织提高对组织信用建设重要性的认识并规范其行为。此外，利用建设社会组织公共服务平台和社会组织研究及人才培育平台的契机，为培育社会组织领军人才做好人才储备工作，为加快推动社会组织的建设搭建好人才保障体系。

第三，为了进一步创新社会治理和激发社会组织活力，深圳市民政局、深圳市社会组织管理局于2016年5月发布了《关于深圳市社会组织创新示范基地第二批社会组织培育招募的公告》[10]。基地通过规划“培育聚集平台、展示交流平台、创新研发平台、服务支持平台和社会组织统战工作平台”的“4+1”公共服务平台，“组织培育系统、人才培养系统、宣传发布系统、资源对接系统、研究发展系统、评估标准建设系统、保障服务系统和信息公开系统”八大系统建设，打造深圳地区社会组织创新实践基地和社会组织公共服务中心。通过多样性、综合性、专业性的服务，发挥国内优质社会组织的示范引领作用，吸引社会各界更直观了解社会组织，尤其在社会组织初创阶段，挖掘其潜力以提高自身实力，进而推动专业水平的提升，让更多的社会组织在基地的平台上交流、合作、分享、共赢；社会组织政府的交流互动不仅显示了深圳市社会组织的成就，形成良好培育的氛围，社会组织及相关动态信息又能被实时发布，社会组织也能及时获取政府购买服务的需求，整合了社会组织和政府各部门、各区、街道资源，实现了政府、社会、市场三方的良性互动，形成具有深圳特色的社会组织创新示范的集群效应。

（三）启示

上海和深圳作为中国改革开放的领跑者，除过其自身优良的发展环境外，在社会组织培育发展方面可总结出以下几方面的内容，供借鉴之用。

1、在社会组织的登记管理体制改革上，打破传统，采取登记备案、简化流程等多种改革措施进一步推动社会组织登记制前进的脚步，通过出台多项政策措施，逐步形成了政社协同治理的工作新格局。

2、充分发挥了社会组织服务中心“孵化器”的作用，通过引导、扶持、培育枢纽型、平台型社会组织等手段加大区域内各种社会资源的整合力度，形成“上有基金会，中有平台，下有社会组织”的社会组织“生态链”，社会组织服务中心的建立为政府与社会之间提供了沟通的渠道，承担着政府与公民社会互动的重任。

3、从完善顶层制度设计入手，采取因地制宜的财政支持，结合立法推进，注重运用信息技术手段，形成了社会组织年检、年度报告、信用建设、税收、工资基金、人员储备、评估评价等完备的社会组织监管体系，为社会组织分的健康发展和快速培育提供服务保障。

4、建立社会组织创新示范基地，通过发挥创新示范基地的综合服务功能，以行业研发助推社会组织建设成果，当社会组织发展的激情被唤醒后就会形成适合当地社会组织培育发展的集群效应。

5、设置项目管理平台，完善项目管理制度建设和项目管理监督机制建设，规范社会组织的发展和项目管理工作的有效实施。同时，以项目评估激发社会组织活力。对社会组织承担的政府购买服务项目从机构建设、项目运作、服务质量、财务管理和社会效益五个方面进行了综合评估，通过项目管理平台以及对项目的绩效评估、结果反馈，促进了项目的规范化运作和社会组织自身管理与建设，促进了政府购买公共服务的有序推进，使社会组织活力倍增。

从上海和深圳关于社会组织监管方式的创新实践中可以看出，政府对社会领域的宏观治理逐渐趋于理性，这对全国社会组织的管理方式都是值得借鉴的。

二、国外社会组织发展的经验总结和启示

从国外来看，社会组织发展在西方国家的历程较长，已经成为西方社会一种重要的社会力量，无论是理论经验还是实践模式都是比较丰富和齐全的。

（一） 美国社会组织的培育发展

美国的非营利组织实行了免税登记制度，主要以非营利公司、非法人社团和信托等法人形态存在，涵盖了志愿、互助、公共服务、救济救灾、呼吁倡导、社会价值、国际领域等诸多内容，数量巨大、种类庞多、涉及面非常广，是美国公众社会生活的基本构成方式。在联邦税法的诸多条款中明文将“宗教、教育、慈善、科学或文学组织，公共安全试验，国家或国际业余体育竞赛培养，儿童及动物虐待预防组织”[11]界定为免税组织。除了享受较为丰厚的税收豁免政策外，还享受提供一个税前可抵扣额度给捐助者的待遇。在自由、权利和责任对等、自治市场、税收优惠的法律制约环境下，非营利组织可以根据各种法律规定的权利义务自主选择其自愿结社的方式。由于美国对免税组织的法律政策很宽松，较少使用强制性的标准来限制其发展，因此这些组织所承担的信息公开责任就非常大。他们需要详细填写近1000个税务表格，包括组织成员中收入最高人员的姓名、工资、岗位、有核心业务往来的企业名称和相关核心业务记录等非常具体细致的内容，方便公众查询。总的来说，美国非营利组织所享受到的政策优惠程度越多，其受到的行为限制和规制也越多，承担的责任也越大。

美国非营利组织作为直接为美国社会提供公共服务的主体其种类繁多、覆盖面广、发展成熟还是得益于美国为其提供了开放自治、自主的公共市场、积极性的税收政策、法律规则明确权利义务等良好的制度环境，推动了美国社会组织发展的繁荣。

（二）英国社会组织的培育发展

英国的非营利组织最早出现在公元55年，即“友谊社”，其性质是以互助形式志愿组合而成的，并且1601年颁布的世界上第一部《慈善法》开创了公益信托制的法律道路。英国在“第三条道路”和二战后“全球结社革命”环境下掀起了新一轮非营利组织发展热潮。“据估计，大约有50万到70万个组织活跃在英国的志愿部门，它们涵盖了公民自愿结成的互益性社团、公益性社会组织、社区团体、社会企业以及其他不以营利为目的的志愿组织”[12]。英国非营利组织以互益性为其最显著特征形成了社会保障网络体系，通过互助公益等形式，实现组织的自我治理和民主决策，既区别于福利國家的保障计划体现互动参与，又能释放社会服务保障功能，在疾病、医疗、老人和儿童等社会领域发挥互救救助作用，成为“早期英国社会保障领域最重要的提供者，同时也为英国社会沉淀下丰富的社会资源和信任资本”[13]。endprint

英国对志愿部门的法律环境是非常开放的，没有一部相关立法。当组织在运行在遇到人、财、物等组织管理方面的问题时，它们才会去使用法律方式以避免个人责任。通常情况下均遵照一般法的规定原则采取以有限责任公司、慈善公司等法人形式和信托、非法人社团等非法人形式随时按需结社。英国政府与志愿部门之间建立了非常良好的伙伴关系。在1998年，英国签署了具有国家层次高度的包括“资助和购买、政策咨询、志愿、黑人与少数民族组织、社区组织准则内容的《政府与志愿及社区部门伙伴关系协定》（COMPACT）”[14]。这份协议的发布，充分体现出政府和志愿部门之间的合作性、信任性原则，标志着世界首份政府与NGO组织之间伙伴关系法律协议的诞生。

（三）启示

综合美国、英国社会组织成长的道路历程和实际情况概况出以下几点启示。

1、政策与法律环境是社会组织培育发展必不可少的基础。通过一系列高效简约的注册程序、发达的立法和税收优惠鼓励扶持社会组织发挥效能。这样既有了法治规制，又有了权利保障，也体现了责权关系，为社会组织的快速、健康、成熟发展提供重要的制度环境保障。

2、信息高度公开是社会监督一个重要的途径，以此促使社会组织完善自身建设。由于美国和英国社会组织的各项信息高度公开，社会组织的各项活动完全在“阳光”下运行，接受来自公众和社会各层次的监督。因此，社会组织要想适应社会公众需要，就要通过持续不断地进行自我完善、规范行为以维持来自社会高度的信任感和合法性地位继续生存，并逐步培育发展成熟。

3、政治民主氛围浓厚是社会组织培育发展的重要基础。由于在美国和英国的国内民主意识强、民主传统浓厚，因而在自我治理、民主决策、协同高效、互利互信的社会组织网络的建构下，公民在参与社会组织开展的各项活动中既使公民意识得到培养强化，又使得社会互动和信任在公民之间、公民与社会之间得到增强，使得社会组织成为了公民社会生活的基本方式，在多层次、多形态的社会组织体系下，政府与社会组织形成了良好的“伙伴关系”，促进了全社会公共资源网络的共建共享，在社会治理和国家治理中发挥了重要作用。

参考文献：

[1]王劲颖. 社会组织社会培育机制的发展新趋势[J]. 社团管理研究，2010（08）：14

[2]上海社会组织-社团. 2016年6月基本业务统计数据[EB/OL].

[3]上海社会组织-社团. 上海市社会组织孵化基地一览表[EB/OL].

[4]上海社会组织-社团. 全市社会组织服务中心名单[EB/OL].

[5]刘博. 基层治理中的组织培育与服务创新——基于上海的经验研究[J]. 天津行政学院学报，2015（05）：24

[6]王令玉. 项目管理模式下社会组织发展探析—以上海协会为例[D]. 上海：华东理工大学，2010：18-22

[7]邬国祥. 上海市长宁区以项目评估激发社会组织活力[J]. 中国社会工作，2014（36）：38

[8]南方日报. 深圳市社会组织总数达10100家——政府由“划桨者”逐步转型为“掌舵人”[EB/OL].2016-01-19第SC01版：深圳观察

[9]深圳特区报. 社会组织从 “深圳速度”到“深圳质量”[EB/OL].

[10]深圳政府在线. 关于深圳市社会组织创新示范基地第二批社会组织培育招募的公告 [EB/OL].

[11]贾西津. 美国的非营利组织[N]. 学习时报，2015年08月27日第A2版

[12]贾西津. 英国的非营利组织[N]. 学习时报，2015年07月16日第A2版

[13]贾西津. 英国的非营利组织[N]. 学习时报，2015年07月16日第A2版

[14]贾西津. 英国的非营利组织[N]. 学习时报，2015年07月16日第A2版

作者簡介：舒洁（1980-）女，硕士，西安市行政学院管理学教研部讲师，主要从事公共管理研究。endprint