福建进口粮食指定口岸规范化监督管理模式的探究

林轶平++邓真++林凯++许以龙

摘 要：本文从保安全、促发展和国际国内形势大局出发，详尽阐述了福建进口粮食指定口岸规范化监督管理的必要性。在此基础上针对进口粮食可能面临的各种风险和挑战，从管理工作机制、人力资源管理、现场硬件设施、口岸执法设备、实验室技术支撑五个层面探索提出福建进口粮食指定口岸规范化监督管理模式的内容。依据实际内容分析现今福建进口粮食口岸规范化监督管理工作中存在问题和未来发展方向，最终为国家质检总局“口岸动植检规范化”战略推进提供参考。

关键词：粮食指定口岸；口岸规范化；粮食监督管理

中图分类号：R155 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）12-0237-02

随着经济全球化和国际贸易往来的日益深化，福建省进口粮食呈现连年增长的趋势，福建省已成为全国粮食市场的重要组成部分。在粮食进口的过程中，层出不穷的检疫安全和监管风险问题需引起关注。从保安全、促发展和国际国内形势大局出发，为有效防范与降低外来有害生物、疫情疫病随粮食传入的潜在风险，提高粮食口岸把关能力和服务水平，优化现有粮食口岸动植检规范化水平和资源配置科学性，需开展福建粮食指定口岸规范化监督管理模式的探究，为国家质检总局“口岸动植检规范化”战略推进提供参考。

1 福建进口粮食指定口岸规范化监督管理的必要性

福建是我国传统缺粮大省，人多地少、耕地匮乏、粮食产需缺口逐年扩大是不争的事实。同时福建省也是全国第一个国家生态文明试验区，持续推进生态文明成果巩固和维护生物安全压力依然很大。从保安全、促发展和国际国内形势大局出发，开展福建进口粮食指定口岸规范化监督管理模式的研究显得尤为迫切。

1.1 保安全的客观需要

随着粮食进口常态化，粮食非传统安全性风险诸如易携带动植物疫情、食品安全风险、质量及卫生问题、转基因传入风险等各类风险问题重复性、组合性出现。福建省是全国首个国家生态文明试验区，省生态环境质量在全国遥遥领先，必须妥善推进现有生态环境保护，有效维护国门生物安全。针对口岸日常工作中发现检验检疫问题和监测情况，检验检疫机构在口岸依法采取了退运、销毁、除害处理、铲除等措施，有效地发挥了国门安全把关职能[1]。综上述，开展粮食指定口岸规范化监督管理的研究，不仅是对国门生物和农业安全把关履职的基本要求，也是加强应对非传统性安全问题战略保障。

1.2 促发展的时代要求

福建省进口粮食贸易近年来批量及货值递增速度很快，进口粮食已成为刚性需求，以福建省最大粮食口岸松下口岸为例，2016年进口大宗粮食货值和重量分别达到7.61亿美元和200.38万吨，重量为7年前的4倍。在福建省粮食贸易高速发展和大通关环境下，必然对应的进口粮食指定口岸规范化监督管理要求逐步提高，需克服人员有限的情况下进行科学化的检验检疫监管，主动适应促进外贸发展的新形势，进一步提升粮食检验检疫履职把关能力，主动作为开展监督管理模式研究和监管体系的布局。

1.3 国际形势的必然导向

加强动植物检验检疫指定口岸和口岸规范化建设是遵循国际规则，履行国际义务的必然要求。联合国粮农组织、国际卫生组织、世界动物卫生组织所共同倡议“同一个世界，同一个健康”的共同价值导向，这就要求我们更加重视口岸动植物检验检疫保障，维护国际粮食贸易健康平等发展。与此同时，国际植物保护公约作为一个国际合作、协调一致和技术交流的框架和论坛，明文要求各缔约方必须加强口岸植物检疫基础能力建设。近年来，国际社会检验检疫行业内对实施进口粮食指定口岸规范化监督管理受到普遍的认同。

1.4 国内形势的综合策略

对高风险动植物产品实施指定口岸入境管理，是实施口岸风险控制的需要，也是加强口岸基础设施建设、提升口岸检测实力的重要举措，既符合国际通行做法，也适应中国国情。提升口岸疫情防控能力，强化动植检规范化水平，对促进福建经济发展，适应对台贸易服务海西建设的新形势具有重要意义。在国家口岸分类管理国际潮流、功能性口岸发展新形势下，进一步推动福建进口粮食指定口岸规范化监督管理措施，是提升口岸科学化管理水平的重要方向。

2 福建进口粮食指定口岸规范化监督管理的内容

目前福建口岸进口粮食监督管理工作笔者归结包括检疫准入、指定口岸、企业注册登记备案、检疫许可、口岸检验检疫、实验室检验检疫、定点加工（检疫处理）、全程监管、外来有害生物监测、紧急措施共十项工作程序。推进福建进口粮食指定口岸规范化监督管理工作，应在十项工作程序基础上有效依托口岸条件和检验检疫水平两个基本要素，通五个层面达到科技化、制度化、体系化全面监督管理。

2.1 管理工作机制

建立健全管理工作机制应抓好两个要素，包括粮食安全第一责任人和主体防护者工作机制和相关管理部门工作机制。把握要素后应从四方面着手，一者社会组织管理机制，主要围绕粮食安全内部管理、工作岗位职责、安全防范的责任工作考核等方面。二者现场人员安全管理机制，主要围绕熏蒸残留检测，粮食检疫处理、国门生物安全监测等方面工作制度。三者农业安全管理机制，主要围绕动植检内部操作规范、技术标准、判定依据等工作制度。四者人才梯隊管理机制，主要围绕岗位分析规划、技能提升、技术教育等人员管理相关制度。

2.2 人力资源管理

21世纪人才竞争激烈，国家安全维护和口岸把关同样是围绕人力资源为中心，研究人才资源管理的合理配置和运用，把人当做全环节技术要素和制度执行的最关键因素。笔者认为监管机构应与企业主体责任人员相结合，要加大一线业务指导专家比例，围绕专业资质、教育培训、岗位练兵、结构管理四个方面进行人力资源结构性调节和配置，通过“传帮带“和“点对点”等方式合理运用两节点人力资源结合，共同做好进口粮食安全监管。

2.3 现场硬件设施

进口粮食指定口岸各基础查验设施构成现场硬件设施。现场硬件设施决定进口粮食检验检疫监督管理的有效性，应对照口岸技术配置，满足口岸功能，以进口粮食业务量和管控评估结果为依据，达到满足现有粮食监督管理目的。在具体实施中应明确总局技术设施推进建设任务，指导责任主体企业科学性建设、全面性验收，保证生物安全防护和技术执法器具合理有效运行，保证现有检验检疫工作用房等硬件设施、电子化监管设施、检疫处理配置设施等多方面不断强化发展。

2.4 口岸执法设施

进口粮食指定口岸规范化监督管理包括一般性业务管理、后续核查管理及重大事件处置，是不断动态发展的，需要不断完善口岸执法配套设施。口岸执法设施的有效性运行包括三个方面的保障，一是日常化执法保障，包括日常监管中所需的各方面的监测物资，检测工具，个人防护用具等设施设备，确保迅速反应处置日常性事件。二是高效化执法保障，配置简便易带，上手容易，操作安全使用的执法科技设施，达到检到捡的出、捡的快、检得准的目的。三是信息化执法保障。依托数字化动植检工程的大数据、云服务、物联网等新的信息化技术，整合现有口岸相关资源配置，合理提升监管效率。

2.5 实验室技术支撑

现场硬件设施和口岸执法设施等必要的执法基础性配置配套只有与实验室结合才能构成完整的技术把关体系。因此要在沿海合理布局，加大粮食口岸现场实验室的建设投入，争取与区域实验室和国家重点实验室互联互通，建立远程鉴定服务结果互享[2]。在此基础上利用实验室这一有效窗口合理普及国门生物安全知识，树立粮食口岸检验检疫为国把关、为民服务的良好形象。

3 福建粮食口岸规范化监督管理工作中存在问题及未来发展构想

3.1 存在问题

福建省粮食指定口岸规范化监督管理工作运行良好，但立足现有国情省情，考虑动态变化发展的进口形势，还存有如下问题：

3.1.1 随口岸发展变化的管理不均衡性

综合考虑进境粮食指定口岸的软硬件能力水平、进口业务量、日常监管工作质量等综合因素，福建省进境粮食口岸环境条件、防疫基础设施、口岸检测能力、人力资源配置与监管能力水平等还存在参差不齐、发展水平不平衡等问题。同时粮食进口检验检疫监管工作也是动态化变化过程，受市场波动影响会导致不均衡。制定指定口岸规范化监督管理计划的时候，也存在打破部门、科室的限制的困难，应多考虑口岸资源共享原则，避免重复采购和建设。

3.1.2 基层工作缺乏持续推进性指导

福建粮食指定口岸规范化监督管理工作要讲创新谋发展，就需打破定势思维，敢于先行先试。但在实际基层工作的持续性开展上依然缺少人力物力，现有基层一线外出培训机会较少，业务培训方式还存在上升空间，业务探讨还不够热烈，同时基层工作还有机械化、数字化固定指标，大量繁重日常基础性工作较多，应多考虑灵活应变的国门把关技术和方法，直至达到预定的效果。

3.1.3 传统绩效管理制度的局限性

现有的粮食指定口岸規范化绩效管理方式多是采用专家组考核、业务抽查、专项检查、飞行检查等进行考核评估，对不符合现象及时进行整改[3]。传统的绩效考核手段非常有效促进口岸检验检疫把关成效，但是存在三方面局限性，一是对人才灵活发展的压制性和绩效约束性，导致绩效目标重复性、模式化程度越来越高。二是对粮食口岸把关应变性下降，试错容错机制弱化会造成因循守旧，不敢大胆创新发展。三是过于注重个人和小集体的绩效荣誉，不利于大局上为全国粮食口岸国门安全和规范化建设共同发展。

3.2 发展构想

综上述，未来福建省粮食指定口岸规范化工作，首先要切合国务院大通关精神，同时着重从可操作性层面上树立“福建样本”，笔者认为要着重掌握四个要点：

3.2.1 强化数字化动植检监管系统建设

强化数字化动植检监管系统建设，进一步推进大通关环境数据共享。要在现有工作基础上建立健全数字化动植物检验检疫工作相关系统，并对复合型系统进行归并整合，进一步缩短通关时间和提升通关效率。加快利用大数据分析手段提高把关技术水平，找准检验检疫关键点从而因地制宜采取不同的商品监管模式，全面提升现场监管工作水平。

3.2.2 强化基层人才队伍建设

充实基层一线检验检疫监管人员，合理发挥基层人员的干事创新热情，引导一线人员用专业知识、专业思维、专业能力和专业手段去分析解决专业问题。同时加大“科带室”模式的研究力度，根据自身特点探索双岗融合，技术互利的基层监管运行模式。

3.2.3 强化口岸现场安全防护网

笔者进一步梳理现有粮食口岸监督管理措施，提出进境粮食检验检疫防疫安全网建设的理念。一是监管体系网，建立码头粮食接卸、运输、仓储到加工全过程物流视频监管。二是口岸防疫网，建立狙击疫情疫病的国门生物安全体系。三是安全宣传网，定期开展生物安全进企业、进校园系列培训活动。四是现场防护网，定期开展口岸重大疫情应急处置演练。

3.2.4 强化试错容错纠错机制建设

强化粮食口岸规范化监督管理模式改革的试错容错纠错机制，是一种合理对后果的科学评估，通过适当犯错修正引导未来创新。要转变“检”与“管”模式在把关作用中的认识，积极推行检管并举，评估施检。懒政怠政多是因为怕犯错误，许多监管中碰到的新情况没有先例可循，只能摸着石头过河，不能一味用严厉绩效考评犯错扣分来打击基层干事创新的积极性，要适当允许创新监管中失败。

参考文献

[1]黄冠胜.中国特色进出境动植物检验检疫[M].北京：中国质检出版社，2014：72.

[2]吴新华，周明华，李浩，等.有中国特色的进出境动植物检疫查验体系研究[J].植物检疫，2013，27（01）：73-80.

[3]杨维超.进境大豆存在问题及检验检疫监管对策[J].植物检疫，2006，18（05）：18-19.