加强易地扶贫迁出区荒芜土地的整治势在必行

■李含琳 滕海峰

加强易地扶贫迁出区荒芜土地的整治势在必行

■李含琳 滕海峰

易地搬迁扶贫是我国精准扶贫工作中的重要政策之一。在实际工作中，大部分地方遵循“搬得出、稳得住、能致富”的指导方针，普遍重视迁入区和迁出区的建设问题，但是，也有部分地方只关心迁入区的建设而忽视迁出区的再建设问题，使得许多搬迁区域出现大面积的荒芜耕地、废弃宅基地、荒芜集体用地等。从盘活废弃土地资源、保护生态环境和开发利用的长久之计考虑，易地搬迁扶贫既要向前看（迁入区建设），也要往后看（迁出区的建设），扎实做好迁出区国土资源的综合开发和利用工作。

众所周知，在我国目前的精准扶贫工作中，国家将“易地搬迁扶贫”作为重要举措之一，在西部贫困片区甚至作为主要的扶贫手段，实施了多年。根据有关方面的统计，全国从2001到2016年，全国已累计实施农村贫困人口搬迁扶贫1400万人以上，其中，属于国家搬迁项目的有930万人，占66.43%，属于地方政府搬迁项目的有790万人，占33.%。实践证明，易地搬迁扶贫已经和正在发挥着积极的作用。但是，根据调查，目前我国各地实施的易地扶贫搬迁工作中，大部分地方比较重视“搬得出、稳得住、能致富”；对于迁出区的再建设问题不重视，因此，在许多易地搬迁扶贫集中区域，出现大面积的荒芜耕地、废弃宅基地、荒芜集体用地等，甚至在一些地方还出现大面积的土地盐碱化、荒漠化和沙漠化的情况。因此，既要做好“向前看”，认真做好迁入区的相关建设工作；从盘活废弃土地资源、保护生态环境和开发利用的长久之计考虑，也要“往后看”，扎实做好迁出区国土资源的综合开发和利用工作。

文献梳理

易地搬迁扶贫是扶贫攻坚决胜阶段的重要模式，既要关注异地扶贫搬迁和安置区的建设问题，也要关注迁出区的土地利用与发展问题。相对于异地搬迁扶贫的思路、方式、模式以及安置区建设的研究来说，当前关于易地扶贫迁出区域的相关研究成果较少。这方面的主要研究主题和观点包括：一是注重贫困地区人口、资源、环境与经济可持续发展，强调推进移民迁出区生态环境的综合治理（张茂林，1996）；二是探讨生态移民对迁出区生态保护的意义（吐尔逊·哈斯木等，2008）；三是探讨环境移民迁出区的植物多样性问题（陈志辉等，2008）；四是探讨迁出区的移民效应和可持续性问题（于一尊等，2009）。但总体而言，以“易地扶贫迁出区的土地整治”为主题的研究成果更少。因此，梳理和研究易地扶贫迁出区土地整治的意义与思路具有一定的理论与实践价值。

发展形势

近年来，随着城镇化和易地扶贫搬迁工作的推进，城乡之间、村村之间持续的人口流动和移民所导致的“空心村”、土地荒芜和旧宅基地荒芜问题日益突出，尤其是在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等易地扶贫的集中搬迁区域，这类问题更为突出。

1.全国形势。从2001年开始，国家发展改革委安排专项资金，在全国范围内陆续组织开展了易地扶贫搬迁工程。截至2015年底，已累计搬迁贫困人口680多万人。一些地方也根据本地实际，统筹中央财政专项扶贫资金、扶贫移民、生态移民、避灾搬迁等资金实施了搬迁工程。在中央和地方的共同努力下，全国已累计搬迁1200万人以上，涉及退耕还林、退宅还田或荒芜土地约有3000万亩。

2.未来空间。截至2015年底，全国仍有5575万农村贫困人口，特别是还有约1000万生活在深山区、石山区、高寒山区等“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口，生存条件恶劣，生态环境脆弱。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，“十三五”期间，将对全国22个省（区、市）约1400个县（市、区）981万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，同时，各地计划同步搬迁约647万人，大概将涉及耕地约2500万亩、宅基地约260万亩。

3.国家政策。我国已出台了关于土地整治的相关政策和法规，如《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11

问题梳理

目前关于易地扶贫迁出区土地资源利用方式，既有植被恢复、生态治理、标准农田建设等方式，但也存在很大程度的荒芜现象。梳理迁出区荒芜土地整治中存在的问题及其成因，对于进一步盘活和有效利用这些荒芜土地资源，具有重要意义。

1.存在问题。这涉及到多个层次、多个方面的问题。主要的现实问题有：一是自发移民和政策移民的人口多、面积广、时限长，导致对实际移民的数量与分布及其承包地和宅基的使用情况难以做到动态监测和适时统计，特别是对迁出区的土地现状的了解不够全面、不够精准；二是缺乏涵盖城乡统一的土地整治规划和生态空间治理规划；三是土地整治与易地搬迁尚未很好衔接。四是省和省以下各级政府财力不足，政策执行力度不够，核心是资金支持不到位等，没有力量考虑整治问题。

2.问题成因。之所以形成这种局面原因很多。一是国家的政策导向有偏向，目前的政策比较重视迁入区的建设和评价，而忽视迁出区的建设和评价；二是大部分农村基层，特别是乡镇、村委会对于这方面土地的整治没有规划、没有考虑、没有措施；三是对于废弃旧宅基地的权属还难以从国家政策的角度进行明确，大多数废弃宅基地、耕地成为谁也不管的土地；四是相当部分迁出区属于“生态红线”范围，农户迁走后的这些区域到底应该由谁来管护，目前还没有相关完整的“生态红线”政策给予解释和解决。

3.重要意义。进一步推进迁出区荒芜土地整治具有重要意义，主要有：一是实际了解迁出区土地使用现状；二是通过土地整治建设高标准基本农田，补充耕地，发展现代农业；三是现代农业与农号）、《土地管理法》（1999）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（2006）、《中共中央关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015）等。2016年12月，《国务院关于全国土地整治规划（2016—2020年）的批复》中明确提出，“大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理”，“大力推进贫困地区土地综合整治”；“大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复”。民增收结合，促进脱贫攻坚工作；四是废弃或腾退宅基地整治与城乡建设用地增减挂钩，优化城乡格局和新农村建设；五是宅基地复耕或生态恢复，强化生态空间治理；六是土地整治与设施配套结合，改善人居环境。

实践做法

在易地扶贫迁出区土地整治过程中，陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区做法非常典型，经验值得总结推广。

1.陕西。陕南移民搬迁共设置扶贫搬迁、地质灾害搬迁、洪涝灾害搬迁、生态搬迁和工程搬迁五类搬迁对象。群众搬迁后，旧宅基按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林”原则，复垦用于城乡增减挂钩及植树造林，5年共复耕旧宅基4万多亩。

2.甘肃。在异地搬迁的同时，提出土地整治和生态修复等建设任务。“十二五”期间，搬迁全省71个县市区的12.72万户63.48万贫困群众，迁出区生态恢复7.51万亩，调整和开发基本口粮田26.76万亩。

3.宁夏。2013年制定和实施《宁夏生态移民迁出区生态修复工程规划》和《关于加强生态移民迁出区生态修复的意见》。“十二五”期间，移民迁出后，将原有土地收归国有，针对不同土地类型，因地制宜、分类指导、封造管结合，以自然修复为主，重点对迁出区17万亩的宅基地房屋院落等拆除后恢复为农用地，用于生态建设。移民迁出区共完成生态恢复230.1万亩。

4.经验启示。陕甘宁三省对于异地扶贫迁出区土地整治主要是按照土地类型进行的，主要有荒芜耕地的整治、废弃宅基地的整治、荒漠化土地的整治以及其他类型土地整治，包括集体建设用地、集体林地，权利不清的土地等。总体而言，陕甘宁三省区的迁出区的土地整治，具体是按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林”原则，依据当地的实际资源、条件、环境等进行分类指导，区别治理。

对策建议

1.现状调查。即强调易地移民扶贫迁出区土地现状调查。主要是解决解决易地扶贫迁出区的“土地利用现状是什么、整治潜力有多大”的问题，这是进行迁出区土地整治的前提和基础。（1）科学调查。通过高分辨率遥感影像的应用与实地调研的有机结合来获取和认知村庄尺度土地利用现状及其问题。（2）科学评价。在实地调研基础上，确定易地扶贫迁出区用地的可整理类型，计算荒芜土地可进行整治的理论与现实潜力。

2.统筹规划。强调易地移民扶贫迁出区土地综合整治规划的战略性、科学性、综合性和可操作性，这是盘活迁出区土地资源、统筹城乡用地及区域发展要素的关键环节和重要抓手。需要注意以下几点：一是以党中央提出的“加大贫困地区土地整治支持力度”为依据，围绕脱贫目标和土地整治目标，研究易地扶贫迁出区域的土地整治问题；二是将土地整治与国家农村土地制度改革结合起来；三是将土地整治模式与各类易地扶贫迁出区土地整治的实际工作结合起来；四是根据土地现状调查和土地整治潜力评价结果，对易地移民扶贫迁出区土地整治进行统筹规划；五是将迁出区宅基地复垦与新增城镇建设用地挂钩。

3.政策支持。鉴于易地扶贫迁出区土地整治的重要意义，贫困地区国土整治与精准扶贫需要同步推进，建议中央政府应该把易地扶贫迁出区的土地整治确定为国家战略，并对西部贫困人口集中区、特别是易地移民迁出集中区的土地整治和扶贫开发出台适宜的扶持政策。从政府战略和政策的决策角度，制定和完善有关国土资源、集体房产、集体用地、农户房产、农民宅基地等方面的再开发利用政策，总的目标应该是所有资源能够得到充分的有效利用。同时，根据迁出区农村的长远发展需要，在土地资源普查、发展规划先行、梯田改造升级、宅基地整治利用、生态修复保护、融资渠道创新等方面进行创新。

4.制度创新。根据2015年11月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，提出“按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、‘地票’等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”借鉴和拓展重庆“地票”制度，以易地扶贫迁出区宅基地复垦、荒芜土地整治为基础，建立偏远农村土地交易平台，开展土地实物交易和指标交易（地票交易），通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，从而统筹构建迁出区建设用地退出与新增建设用地之间的衔接机制。以此作为盘活易地扶贫迁出区农村土地资源、统筹区域发展要素、优化国土空间开发格局的重要抓手。（李含琳，中共甘肃省委党校智库首席专家、经济学教授；滕海峰，中共甘肃省委党校经济学教研部副主任，副教授。）

（编辑：王骏杰）