公益性早期教育多中心供给模式研究

王传薇+田雨

摘 要：21世纪初，0—3岁嬰幼儿早期教育工作进入我国国家决策议程。但截至目前，除部分试点城市建立了公益性早期教育政府单方供给或者政府主导的多元化供给模式外，我国大多数地区公益性早期教育还处于零起点状态，构建公益性早期教育多中心供给模式，无论在理论上还是实践上还都处于探索阶段。在政府供给能力不足的背景下，多中心供给模式是公益性早期教育持续发展的一条重要途径。通过明确供给主体，肯定政府、市场、第三方的供给主体地位；通过理顺供给途径，利用市场机制、志愿者机制，确立政府与其他供给主体之间的合作与竞争关系、管理与被管理关系。

关键词：公益性早期教育；多中心；供给主体；供给途径

中图分类号：G61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）17-0186-03

近年来，脑科学、心理学、社会学和人类学等领域研究深入融合。大量研究表明，0—3岁是儿童脑科学发育的“黄金时期”，是语言、精细动作等发育最快、可塑性最强的关键期。从20世纪八九年代起，很多国家把0—3岁婴幼儿早期教育纳入政府的公共服务。联合国科教文组织、经济合作与发展组织、联合国儿童基金会等国际组织对一些国家早期教育政策及效果进行了评估研究，结果表明，0—3岁婴幼儿早期教育是对处境不利人群提供的公平的早期教育发展机会，是打破贫穷代际循环的重要社会干预手段。“发展早期教育是在构筑国家财富”、“投资早期教育就是在投资未来”越来越得到各界普遍认同。我国政府于2012年12月下发了《教育部开展0—3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，部分地区开始积极探索早期教育服务供给模式。与此同时，受需求关系影响，各地涌现出大量商业化的早教机构、亲子中心。但是商业性早教机构的收费标准普遍偏高，收费在50—200元/节不等，系统课程总收费动辄上万元，天价收费使得很多家长望而却步。探索建立符合我国国情的公益性早期教育供给模式任重而道远。

一、公益性早期教育及早期教育供给模式的概念界定

2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》针对0-3岁的早期教育，已经明确其“公益性”发展方向。2010年最新版《辞海》对“公益”的解释是“社会公众的共同利益”。其强调服务的非营利性、受益对象的广泛性与公共性。早期教育通常是指婴幼儿从出生开始的各种保育与教育活动。我国比较认同的早期教育是指针对0—3岁婴幼儿的保育与教育。故公益性早期教育是指向0—3岁婴幼儿及其家庭提供的非营利性的、普惠性的婴幼儿保育与教育。

公益性早期教育供给模式是指，在我国目前环境下，以公益性理念为引导，由早期教育的供给主体结构、供给机制体系等组成的系统化标准样式。目前主要存在政府单方供给、市场供给、第三方供给、多中心供给模式。政府单方供给模式指政府是早期教育服务的生产者以及提供者，如政府通过设立早期教育指导中心免费向市民提供早期教育；市场供给是指由市场中的商主体作为早期教育的提供者，如各类商业化的早教中心、亲子机构等；第三方供给是由非营利型组织充当早期教育服务的提供者，如志愿者组成的民间互助组织。多中心理论是由美国学者奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇所创建。多中心供给模式强调供给主体的多元化，政府不是公共服务的唯一供给者，还存在其他经济主体，如其他公共部门、企业甚至个人，将竞争机制引入公共服务的供给结构。

二、国内部分地区公益性早期教育供给模式探索与评析

2001年5月，国务院印发了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，第一次提出要发展0—3岁婴幼儿的早期教育。2012年教育部下发了《关于开展0—3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，确定上海市、北京海淀区等14个地区开展0—3岁婴幼儿早期教育试点。其中具有代表性的公益性早期教育的供给模式主要有以下几种。

（一）上海市公益性早期教育供给模式

2006年，上海市教委颁布了《上海市学前教育三年行动计划（2006—2008年）》，提出“使本市95%的0—3岁婴幼儿能接受有质量的早期教育专业服务与指导”的目标。截至2012年底，由政府出资设立早期教育指导服务中心19个、早教指导站736个，通过发放免费早教卡的形式向市民提供每年4次免费优质的早期教养，部分区县已实现每年提供6次优质家庭早期教养指导服务。上海市以政府出资的形式推进以社区为基础的0—3岁婴幼儿早期服务机构的设立，实现了早期教育进入社区服务家庭的模式。经费投入方面，以黄浦区为例，区政府不断加大早期教育专项经费，目前公益性早教完全实现“零收费”。上海地区的公益性早期教育以社区为依托，主要为政府的单方供给模式。

（二）青岛市公益性早期教育供给模式

截至到2015年，青岛市共设立早期教育指导机构518个，其中公办（含集体办园）的居多，共计447个，而民办的只有71个。青岛市总体上把早期教育分为0—1岁和1—3岁两个阶段，从调研情况而言，1-3岁的早期教育工作几乎完全依赖公办幼儿园展开。青岛市婴幼儿早期教育服务体系的特点是以幼儿园为中心辐射社区，利用幼儿园的场地、设施设备和师资力量。市政府将试点经费纳入学前教育专项资金保障范围，2012—2014年，区（市）政府投入2 200万元。通过政府购买服务、给予运行和设备补贴等形式，支持早教机构提供基本的早期教育公益服务。青岛市的公益性早期教育以幼儿园为依托，体现为政府主导下的多中心供给模式。

（三）南京市公益性早期教育供给模式

南京市于2011年开始探索民营、民办公助和公办民营等不同发展模式和“居家养育、社区体验、机构服务”的婴幼儿早期教育发展服务模式。目前，南京市早期教育发展的服务方式主要有两种：一是直接送到专业早教机构。例如，给每个新出生的婴幼儿发放免费的早期教育体验卡，凭卡到专业早教机构享受一年4次的免费早教服务。政府按照30元每个人补贴给机构。无论是民办非企业组织还是企业组织都可以按照这一途径进入早期教育领域。二是农村偏远地区邀请机构进阵地。由区里出资，利用人口计生委在基层的人口和计划生育指导基地，建立早教阵地。南京市的公益性早期教育充分利用各种形式的早期教育机构，发展以政府主导的多中心供给模式。

（四）供给模式评析

上述试点城市，无论是以社区为依托，还是以公办幼儿园为中心，或者多主体合作的形式，公益性早期教育的供给模式已基本形成，其均体现为地方政府的积极引导和财政的大力支持。和上述试点地区形成强烈反差的是，我国大多数地区并未形成公益性早期教育供给模式，而是由商业化的早教机构提供高价有偿的早教服务。另外，即使在上述早期教育试点城市，未与政府建立合作的商业性早教机构的服务费用同样存在居高不下的问题。鉴于我国大多数地方财政无力顾及公益性早期教育，笔者认为，以多中心理论构建全国性的公益性早教服务供给模式，明确公益性早期教育的供给主体，理顺供给途径，可以同时解决地方政府提供公益性早期教育能力不足以及商业性早教机构的乱收费问题。

三、构建我国公益性早期教育多中心供给模式

纵观全球，如英国的“确保开端”项目、美国的“开端计划”和“早期开端计划”等，早期教育从私领域的服务转为公领域的社会公共服务，正在成为全球各国的社会政策共识。公共服务是为了满足社会公共需要而提供公共产品和服务的总称，由于公共服务具有非竞争性、非排他性，政府成为公共服务的主要提供者。然而实现公益性早期教育地方性均等化不是单一主体能够独立承担的。现代公共服务供给的重要特征是治理主体多元化，超越以往政府的单一化主体模式，强调政府、市场、第三方等各种主体的共同参与。

（一）多元主体参与早期教育服务供给

在多中心治理理论中，政府因为掌握大量的公共资源，决定着政府导向和制度安排，有组织和协调方面的优势，所以在公益性早期教育供给过程中居主导地位。另外，各类公办、民办形式的幼儿园、托儿所，商业性的早教机构、第三方均可以纳入公益性早期教育的供给主体。公益性早期教育多中心供给结构有别于私人经济的供给结构。私人服务的市场供需结构由供给方与需求方两方构成，公益性早期教育多中心供给结构的市场结构出现了三方，即提供方——负责早期教育服务的规划、安排生产、管理、监督，提供方通常是政府；生产方——按照提供方的要求，接受委托直接生产早教服务，并将服务输送给用户，生产者可以是政府部门、营利组织、第三方等；受益方——0—3岁婴幼儿和他们的家庭组成的用户群体。政府在多中心供给结构中的角色可以既是生产者，也是提供者，还可以只是提供者，抑或仅是监督者。政府一方面可以通过财政拨款、专项补助等方式与第三方建立合作关系，赋予其提供公益性早期教育的职能；另一方面，也可以通过市场机制供给公益性早期教育，通过招投标、合约出租等形式，将部分供给职能交由市场主体行使。多元主体的供给参与，具有效率较高和形式灵活的优点，能够适应数量庞大和多样化的早期教育需求，同时可以有效解决政府供给能力不足的问题。

（二）多元主体参与的途径

在公益性早期教育参与主体多元化背景下，公益性早期教育提供出现了除政府供给以外的其他供给方式，从完全由政府提供转变为政府利用社会力量，由社会营利组织与第三方提供早期教育服务。

政府利用市场提供公益性早期服务的可能方式有：（1）合约出租。政府主管部门通过公开招标的方式，在众多企业提供的一揽子服务方案中选择收费最低者，或在满足政府方案的企业中选取要求补贴最少者签订合约，将服务提供成本控制到合理的水平。政府将一部分公益性早期教育服务的生产推向市场，生产者是营利性组织，政府是公益性早期教育的所有者和提供者。（2）政府购买或者经济资助。政府可以通过委托生产再购买的形式、或者直接通过市场购买的形式向0—3岁婴幼儿及其家庭提供公益性的早期服务。政府也可以通过补贴、津贴、优惠贷款、无偿捐赠和减免税等形式对提供公益性早期教育的营利组织给予经济资助，保证公益性早期教育的长期有效供应。

公益性早期教育的社会供给，除了政府与市场外，还存在着第三方供给。第三方不以营利为目的，为公众服务，不向成员分配利润，不会因为利润而降低品质。一般而言，第三方提供公益性早期教育的机制有两种：一种是由第三方自己提供、生产公益性早期教育；另一种是第三方与政府、企业部门合作，代为提供公益性早期教育服务。政府可以通过对第三方提供的早期教育的服务质量进行评估后支付费用。

结语

探索建立公益性早期教育多中心供给模式，政府对于采取何种生产或者付费方式可以根据具体情况来抉择：可以由政府生产并提供，政府也可以与营利性组织或者第三方建立合作关系，或者通过向市民提供票证的方式直接提供服务。多中心供给机制中政府的职责发生了变化，政府不仅仅是公益性早期教育的生产者，更是公益性早期教育供给体系中的资源协调者、管理者。

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