陕西省耕地保护法律制度研究

史璐婧

摘要：本文从陕西省耕地资源面临的形势出发，分析陕西省耕地保护法律制度所面临挑战，进而就陕西省耕地保护法律制度规范做进一步完善研究，有助于法律制度在实际促进陕西省耕地保护上发挥重要作用，切实保障耕地资源。

关键词：陕西省；法律制度；耕地；研究

陜西省地处中国内陆，经济的可持续性发展一再推动城镇化的建设脚步，城镇建设占用耕地，造成耕地和城镇化建设的矛盾。陕西省根据国家颁布的《土地管理法》的相关规定，在农用地的法律制度的保护范围内合理实现城镇化，农用地属于耕地保护法律的范畴，在社会生产发展过程中，如何既能确保《基本农田保护条例》正常实施保障耕地资源，又不阻碍陕西省经济建设需要占用耕地的现状，成为目前实施耕地保护制度面临的难题。本文以耕地保护相关法律制度为基础，将结合陕西省经济发展现状，就如何合理利用耕地提供建设性战略意见，切实为保护陕西省耕地资源提供具体解决办法[1]。

一、陕西省耕地资源面临的形势

（一）耕地分布不均

陕西省的耕地资源的空间分布不均匀，主要在于地形和气候条件。根据地理国情监测云平台的数据资料显示，陕西省耕地以水田和旱地为主，其中旱地集中在陕西中北部的山区、丘陵区、平原区、>25度坡地带处，水田主要集中在陕西省南部降水量较大的地区，南北耕地分布不均。

（二）耕地资源的开发滥用

耕地资源的开发滥用主要表现是经营粗放，自然耕地浪费严重，城镇开发占用，长期闲置等。陕西省工业和城市建设脚步加快，数据显示，在1998年-2009年，陕西省耕地面积减少了1714.37万亩[2]。陕西省未利用的土地其中可以开垦为耕地资源的在西北干旱地带，而且开发难度较大。良好的耕地资源在经济社会中能否实现可持续发展成为难题，经济的高速发展造成了耕地资源的大量减少，这种不可逆的资源利用，造成了陕西省的人地矛盾。

（三）耕地资源稀缺

尽管陕西省的面积有20.58万平方公里，但是从2009年到2014年，陕西省可使用的耕地面积从7710万亩减少到5996万亩[3]，总体来说尚未开发利用的土地能作为耕地资源的十分有限，而且这些后备资源大多集中在水源稀少、交通不便的丘陵高山地带。

伴随着工业化发展，城镇化建设需要，陕西省耕地资源的面积从急剧减少到趋于稳定经历了10年的变化，由于《土地管理法》中明确规定了需要合法使用耕地资源，在一定程度上制约了耕地资源的滥用。但是从人均耕地看，陕西省人均耕地由一次调查的2.15亩下降到1.59亩，人均耕地不到世界平均水平的一半[4]。

二、陕西省的耕地保护法律制度面临挑战

（一）陕西省的耕地保护的法制现状

陕西省的耕地保护是根据《土地保护法》运用行法律手段进行保护，虽然有耕地资源保护目标责任制度以及相关的土地税费制度等，用以平衡耕地与占用之间的关系，但是，现实中与经济发展需要相比较，非农业建设占用耕地审批手续制度并没有实现保护耕地资源的目的。政府执政需要提高业绩，土地承包经营在法律和责任利益关系中，各方利益的相关性在操作中并不明确。农民在耕地上得到的经济利益远没有进城务工的收益高，也是导致陕西省耕地被荒弃的原因。

（二）陕西省的耕地保护出现的问题

1.耕地资源的法律保护力度不够

尽管陕西省在发展规划中涉及到耕地资源问题的项目严格按照《土地管理法》执行，但是在城镇建设、国家大型道路基础设施建设项目需要占用耕地资源的问题中，有关耕地保护的法律制度明显需要让步于项目建设。一旦农业用地被征用为建设用地，就会涉及到土地征用制度，在经济利益的驱使下，大量耕地就会转化为征用地，耕地的法律保护力度明显不足以应对经济建设的脚步。

陕西省借助于《中华人民共和国土地管理法》来实际保障土地用途，本项制度严格限制了耕地等农用地向建设用地的转变，严格控制了对耕地资源的保护。但问题在于没有相关配套的行政法规作为依托，难以在实践中落实保护耕地的目的，欠缺具体的行政许可制度。

2.地域差异性的考量不够充分

虽然陕西省严格按照《土地管理法》，依据陕西省建设规划，具体根据项目建设用地需求保证陕西省区域内耕地资源总量保持稳定，但是耕地的总量平衡没有考虑到陕西省各城市的区域差异性。保持耕地面积质量和数量上的平衡，在经济发展中各地并不能协调一致，需要以差异性来考量。

3.基本农田的保护发展不严密

在保护耕地资源的法律制度方面，国家出台的政策法规都倾向于保护耕地的保有量来考量，其中，基本农田作为耕地资源当中的精华土地，种植的粮食产量明显较一般的农田要高，因而需要区别对待，根据《土地管理法》相关规定，陕西省将基本农田的保护内涵确定在责任、区域使用、严格审批占用、占补平衡以及质量保护等方面，但是在具体操作中，一是概念的鉴定没有科学的论证，操作难度加大；二是基本农田分级制度界限不明显，整体规划滞后；三是对基本农田开发具有贡献的个人和集体欠缺奖励机制。

（三）分析造成问题产生的保护制度

1.法制实行与实际操作不符

现实中，政府颁布《土地管理法》在保护耕地资源中涉及到的法律保护措施在实际操作中明显不符合，例如，条例中规定非法占用土地建设设施按照规定需要没收并处以罚款，但是在具体操作中罚款并没有落实。另外，法律存在操作性的空白，例如，涉及到责令整改的规定，究竟如何整改，整改的时限等相关具体操作并未说明，这些空白的法制为耕地相关的法律留下操作上的问题。

2.法律法规存在漏洞

开发商未拿到土地使用许可证就已经开始占用耕地，施工挖地基，主要是因为部分法律存在漏洞，明确的处罚规定都难以遏制开发商触犯法律，然而《土地管理法》在耕地资源保护实际操作中存在的部分漏洞、空白等细节方面，容易导致行政主管部门无法对违规操作者进行管理和追责。