新时期集体经营性建设用地入市途径探究

摘要：自十八届三中全会确定实施农村集体经营性建设用地入市试点以来，试点地区在入市土地范围、入市平台、入市方式、收益分配等方面进行了一系列的探索和创新。本文主要研究若干地区在入市途径方面的创新，在一定程度上解决了目前无法就地入市的集体经营性建设用地的困境。试点依然在进行，研究和实践还需更加深入。

关键词：集体经营性建设用地；入市

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体系不相适应的问题日益凸显，因征地问题引发的社会矛盾累积较多、农村集体土地权益保障不充分。且随着我国城镇化和工业化的迅速发展，我国己经进入了城市化发展的快速时期，城市建设用地受到其供给的制约导致目前供需矛盾日益显著，但是农村集体建设用地的存量却较大，据估计全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4倍，其资源价值和资产价值日益凸显。但是我国相关法律法规规定农村集体建设用地入市仅能通过征地这一单一的途径。由于受到经济利益的驱使，很多农村集体经济组织开始突破法律的界限进行农村集体建设用地的流转，从而形成了大量的不容置疑的隐形流转市场，这不仅使得征地过程中矛盾日益突出，而且使得我国相关法律法规面临严重的挑战，更制约了农村的改革发展与社会稳定，影响到了未来国民经济以及社会发展的全局。

面对该状况，构建城乡统一建设用地市场这一目标应运而生。党的十八届三中全会明确指出构建城乡统一建设用地市场，在符合规划以及用途管制的条件下，允许集体经营性建设用地进行出租、转让、抵押，与国有、土地"同地同权同价"。

1、全国改革试点情况：

2015年2月27日全国人大常委会发布了《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域实施集体经营性建设用地入市试点：

北京大兴区：有集体经营性建设用地总计4200 余宗，由于分布不均，碎片化严重，导致穷村越穷、富村越富。大兴区西红门镇从 2012 年起开始进行城乡接合部改造试点。在探索农村集体建设用地方面，西红门镇探索了以“房地分离”为核心的利用模式，在拆迁时进行土地确权并流转回村集体后，将使用权登记在集体联营公司负责经营，土地所有权仍归村集体，村民享受联营公司统筹分配的土地收益。为兼顾公平与效率，大兴区在西红门镇经验的基础上，在全国率先提出了集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式——以镇为基本实施单元，一是锁定土地总量，优化总体布局。二是降低土地存量，提高用地质量。通过征地拆迁、打非拆违、拆除腾退等措施，清退小散低劣、低端产业所吸附的人员。三是明细土地产权，完善股权设置。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考虑各村集体土地面积、区位、规划用途以及人口等权重设计股权结构。通过进行乡镇土地资源公平配置的统筹，确保了镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。为了让农民成为“带着资产进城”的新市民，大兴区设定入股村民地租保底，每 5 年增长 5%。（目前，4200余宗集体经营性建设用地都已实现“镇级统筹”）

河南省长垣县：自2015年11月以来，以协议的方式出让集体建设用地5宗，近50亩，开启了集体经营性建设用地入市的序幕。一方面，2015年5—6月，组织各乡镇申报集体经营性建设用地实况；7—8月份，组成9个工作组，对各乡镇申报的集体经营性建设用地进行逐宗测绘、套图，详细调查每宗土地的情况。先后出台了《长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法》等多个配套文件。另一方面，在入市前结合村镇规划，认定土地的规划用途；结合“两权”发证成果，认定土地所有人。

浙江省德清县：农村集体经营性建设用地入市主体是集体经济组织。村集体经济组织的集体经营性建设用地，由村经济合作社（村股份经济合作社）或者其代理人作为入市实施主体。乡镇集体经济组织的集体经营性建设用地，入市实施主体为乡镇资产经营公司等乡镇全资下属公司或其代理人。合法的集体经营性建设用地，符合开发建设所需基础设施等基本要求，明确就地直接使用的，可以直接入市。在确保耕地数量不减少、质量有提高的前提下，将农村零星、分散的集体经营性建设用地由集体经济组织根据土地利用总体规划和土地整治规划，先复垦后异地调整入市。收益分配方面是是将入市增值收益部分上缴政府，用于本地区基础设施的建设。剩余的除小部分留作集体财产外，大部分增值收益折价入股，以股权增值的方式量化村民的股权。

海南省文昌市：引入了代理人制度，规定土地专营公司、土地股份合作社等经过集体经济组织成员书面授权，可以代理实施农村集体经营性建设用地入市事项。入市途径方面，将村庄内零星、分散的集体经营性建设用地调整到本市辖区内的产业集中区入市。城中村集体建设用地，可按政府主导、多方参与的原则，在依经批准的规划开展土地整治，对规划范围内各类土地统一进行整理、基础设施配套，重新划分宗地、确定产权归属后入市。入市方式方面，管理农村集体建设用地使用权转让、出租和投资价格（入股），应采取招标、拍卖或挂牌方式公开交易。农村集体经营性建设用地使用权出让、作价出资（入股）最高年限，不得超过国家规定国有建设用地同类土地用途的最高年限，具体时限按以下用途区分界定：商业、旅游、娱乐用地40年；工业用地50年；住宅用地70年；综合或者其他用地50年。

广东省佛山市南海区：针对南海区农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效及配套设施不足的状况，南海区积极探索建立农村集体经营性建设用地整备制度，拟成立集体土地整备中心，通过收购、托管等方式，将产业落后、零星分散的存量农村集体经营性建设用地进行整合、土地清理及前期开发，实行统一招商及入市。入市主体由村集体经济组织变更为区、镇（街道）两级集体土地整备中心。收益分配方面，对于不同用途的农村集体经营性建设用地，土地増值收益调节金各不相同，工矿、仓储用途的农村集体经营性建设用地的出让中，调节金为按土地出让收入的5%；按土地出让收入的10%收取其他地块的调节金。商服用途的农村集体经营性建设用地的出让中，按土地出让收入的10%收取城市更新（"三旧"改造）项目或农村综合整治片区内的地块的调节金；按土地出让收入的15%收取其他地块调节金。按照比例50%将调节金区、镇进行分配。

2、以上四个地区都是我国33个集体经营性建设用地入市的典型，在实践中取得了阶段性的成果，由于试点进行时间不长，试点地区比较分散，获取资料有限，现就入市途径有以下简要总结：

2.1在试点中，途径虽然可以多样，但一定要严格遵守中央确定的农村土地制度改革底线，即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

2.2规范和加强相关政府部门的行为，严禁利用权力擅自更改土地权属和面积，严禁土地出让程序不规范、随意变更土地出让规划条件、土地出让价格确定不合理等。

2.3加强金融支持，2016年中国银监会、国土资源部分别在门户网站公布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，必将大力推进村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的步伐。

2.4严格认真规划利益分配机制，集体经营性土地入市，其主要任务之一就是要确保集体村民的收益及后续发展，让改革成果惠及老百姓，重点入市土地的发展收益和农民的社会保障。

2.5只要没有违法，就不要轻易地加以管制。我国目前的“三块地”改革，是时代发展的必然要求，其中集體经营性建设用地从之前的流转到现在的入市，更是供给侧改革的关键。在实践中必然会触及到一些固有的做法，但是在规制政策工具的选择上应该少用强制性工具，多用弱规制性工具。

参考文献：

[1]孙 静 湄潭县土地改革实验区农村集体经营性建设用地入市研究 经营体制改革2016.34.021

[2] 黄建水 王星 张志林 长垣县推进集体经营性建设用地入市试点工作研究1673-1751（2016）-040052-05河南工业大学学报。

作者简介：李鹏（1988.10—）男，汉族，专业为土地资源管理。