关于扶贫再贷款的调查与思考——基于云南省大关县的分析

●王安才

关于扶贫再贷款的调查与思考
——基于云南省大关县的分析

●王安才

2017年1月，中国人民银行总行决定在云南省和河南省开展优化扶贫再贷款发放贷款定价机制试点工作，大关县被列为云南省40个试点市（县）之一。通过沟通协调，以大关县扶贫办牵头，财政局、供销合作联社、中国人民银行大关县支行和大关县农村信用社联合出台了《大关县扶贫再贷款资金运用实施细则》，明确了扶贫再贷款资金运用的相关事项，并对建档立卡贫困户和农民合作社申请使用扶贫再贷款资金发放的贷款实行财政全额贴息，大关县扶贫再贷款资金风险补偿金规模原则上按照1∶10安排。笔者基于对大关县金融扶贫再贷款工作的阶段性调查，系统梳理了大关县扶贫再贷款支持精准扶贫脱贫的具体做法，并针对存在的问题提出了一些思考建议。

金融扶贫建档立卡户贷款

为推进扶贫再贷款支持脱贫攻坚工作，云南省大关县主动加强与上级主管部门的请示汇报工作，及时反馈大关县扶贫再贷款资金运用情况及试点工作中存在的难点和相关意见建议，并在贷前调查的基础上，根据大关县农村信用合作联社的资金申请，及时审定上报和争取扶贫再贷款申请额度，力求扶贫再贷款资金在第一时间投放到建档立卡贫困户中，推动试点工作有效开展。

扶贫再贷款是在支农再贷款下设立，专门用于支持改善贫困地区涉农金融服务的再贷款。与普通支农再贷款相比，扶贫再贷款主要有两个特点：一是实行比支农再贷款更优惠的利率，以引导降低贫困地区扶贫贷款利率水平；二是累计展期次数最多达到4次，从而使扶贫再贷款的实际使用期限最长达到5年，为地方法人金融机构支持打赢脱贫攻坚战提供期限较长的资金来源。大关县的扶贫再贷款是指中国人民银行大关县支行发放给大关县农村信用社优先和主要支持特色产业发展与促进贫困人口脱贫致富、支持建档立卡贫困户以及带动贫困户发展的企业包括家庭农场、专业大户、农民合作社等经济主体的专项贷款。

一、大关县的基本县情

大关县下辖8镇1乡，78个村（居）民委员会；总人口28.56万余人，其中：农业人口24.39万，建档立卡贫困人口19273户，7.30万人，占农业人口总数的17.63%。大关县属典型的山区农业县，全县经济作物有烤烟、干果、水果、魔芋、油菜籽、甘蔗、竹笋、茶叶等，近年来，农业和农村经济持续发展，经济结构调整取得明显成效，各项产业发展呈现良好势头。2016年全县国民生产总值30.03亿元，其中：第一产业完成7.01亿元，占生产总值的23.33%，同比增长5.8%；第二产业完成9.40亿元，占生产总值的31.32%，同比下降10.2%；第三产业完成13.62亿元，占生产总值的45.35%，同比增长8.4%。全社会固定资产投资完成总额25.62亿元，同比下降44.1%。社会消费品零售总额7.78亿元，同比增长11.5%。县级财政一般预算收入1.20亿元，财政总支出17.65亿元，收支相抵，赤字16.45亿元。

二、贷款发放基本情况

大关县从2015年6月正式启动金融精准扶贫工作，通过近两年的努力，取得了一定的成效，相继制定了《三农金融服务改革创新试点工作方案》《推进“三农”金融服务改革创新试点工作方案》《农村土地承包经营权抵押贷款试点工作方案》《金融扶贫办法》《金融工作目标责任制考核办法》等一系列文件和制度，对有效推进金融精准扶贫工作发挥了积极的作用。全县金融机构积极为县域脱贫攻坚工作出谋划策，从“惠农”服务、“便农”服务和“支农”服务“三角度”助力脱贫攻坚。2016年，各金融机构累计发放精准扶贫贷款9614万元，同比新增4113万元，增长74.77%；年末精准扶贫贷款余额11931万元，占各项贷款总额的5.88%，同比新增4889万元，增长69.43%。另外完成扶贫贴息贷款2261万元，县扶贫办为精准扶贫贷款提供全额贴息。2016年，各金融机构继续加大金融基础设施投入，新增ATM机9台，同比增长18.37%；新增POS机43个，同比增长10.70%；全县有“助农取款服务点”119个。截至2017年3月31日，大关县金融机构各项贷款余额219997万元，比年初增长17229万元，增长8.5%。农村信用社1至3月累计发放贷款51158万元，累计回收贷款44242万元，3月末贷款余额139012万元，比年初增加6916万元，增长5.24%。其中：涉农贷款余额112874万元，涉农占比81.2%，农户贷款余额91275万元。1至3月累计发放扶贫小额信用贷款9369万元，余额9369万元。

截至2017年3月，中国人民银行大关县支行对大关县农村信用社发放扶贫再贷款7000万元，到3月末再贷款余额11000万元。农村信用社运用扶贫再贷款累计向农户发放贷款7934万元（含上年未放出再贷款614万元），累计收回320万元。大关县农村信用社运用扶贫再贷款发放的农户贷款余额11000万元，贷款覆盖全县8镇1乡，惠及农户2510户。其中：用于种植业的335户，金额1577万元；用于养殖业的1521户，金额67170万元；用于贫困农户改善安居环境的654户，金额2706万元，利率4.75%。

三、大关县扶贫再贷款支持精准扶贫脱贫的做法

根据《云南省优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制试点实施方案的通知》要求，大关县农村信用社参照利率定价计算模板，结合实际经营情况，按照微利保本的原则和中国人民银行大关县支行指导意见，与扶贫办协商对接后最终确定扶贫再贷款试点利率定价，扶贫再贷款资金向带动建档立卡贫困户发展的企业或农业专业合作社发放贷款执行利率最高不超过5.95%，扶贫再贷款资金向建档立卡贫困户发放贷款执行利率最高不超过4.95%。目前，扶贫再贷款全部是用于发放给建档立卡贫困户的贷款，利率确定为4.75%。2017年2月23日成功发放试点工作启动以来的首笔扶贫再贷款1000万元后，3月8日和3月30日又分别发放扶贫再贷款4000万元和2000万元。农村信用社再贷款余额11000万元，发放对象全部为建档立卡贫困户，执行利率最高为4.75%。

（一）审核程序

1、建档立卡贫困户的审核程序。村委会审核贷款对象及用途，贷款户向所在地村委会申请，村委会审核贷款对象身份是否属于建档立卡贫困户、贷款是否用于发展产业、项目方向是否符合本地发展实际，村委会审核后提出意见并报当地乡镇人民政府；乡镇人民政府审查项目是否符合实际和扶贫规划，并提出审核意见，向当地农村信用社推荐贷款农户；农村信用社进行调查审查确定授信额度、放款时间、金额。

2、企业的审核程序。企业向当地乡镇人民政府提交扶贫再贷款项目相关材料，明确做什么、做多少、哪里做、怎么做、脱贫多少贫困户，拟定具体实施计划，并将进度和目标安排到户。乡镇人民政府审核并提出意见后报县扶贫办；县扶贫办和县供销社组织再审核，审核通过后，企业与当地政府签订协议，明确扶贫责任和义务。并承诺企业在项目实施和资金使用过程中遵守扶贫协议、专款专用，帮助、带领贫困户脱贫致富；县供销社、扶贫办审核后再推荐到信用社，信用社按贷款流程进行调查、审查，最后确定贷款额度。企业用款采取一次授信，分批放款的形式。供销社、扶贫办、乡镇结合项目实施进度和企业需要共同提出放款意见，如信用社对县供销社和扶贫办审核无异议，则按照意见分期放款，如对审核意见有异议可暂缓或拒绝放款。企业项目贷款带动脱贫的建档立卡户，不能再单独申请使用扶贫再贷款资金发放的贷款。

（二）贷款额度、期限、利率

建档立卡贫困户原则上每户不超过5万元，具体额度由农村信用社审定。带动建档立卡贫困户发展的企业贷款由农村信用社根据企业经营情况、资产负债、信用记录、还款来源、担保措施等情况确定贷款额度，企业根据实际贷款额度，原则上按每5万元带动1户贫困户脱贫，以此类推。

农村信用社运用扶贫再贷款发放给建档立卡贫困户的贷款及带动建档立卡贫困户发展的企业（含家庭农场、专业大户、农民合作社等经济主体）贷款最长不超过三年，具体由农村信用社根据客户借款用途及还款来源确定。扶贫再贷款使用期限按照现行中国人民银行扶贫再贷款管理办法执行。

农村信用社运用扶贫再贷款资金对建档立卡贫困户及带动建档立卡贫困户发展的企业发放的贷款，利率按照中国人民银行现行扶贫再贷款管理办法规定的利率执行。

（三）贴息

建档立卡贫困户和农民合作社使用扶贫再贷款资金发放的贷款由政府全额贴息，贷款户和合作社按期偿还贷款本金，利息由农村信用社按季统一结算后向县扶贫办申报，扶贫办在信用社申报后5个工作日内把贴息资金划拨到信用社；企业使用扶贫再贷款资金发放的贷款由企业自行承担本息；贴息资金来源为扶贫切块资金。

（四）部门职责

乡镇人民政府职责：一是政策宣传，落实扶贫再贷款精准扶贫政策，实现建档立卡贫困户、带动贫困户发展的企业与农信社贷款管理信息有效共享，建立项目库；二是对贷款户和企业贷款项目把关，帮助农户和企业把握产业发展方向和可行性论证，不成熟的项目不予推荐；三是对审核通过的贷款农户，作为贷款对象直接向当地农村信用社推荐，对审核通过的贷款企业向县扶贫办申报；四是指导、监督、督促贷款对象，根据规划按时、按质、按量实施好项目，并定期向县扶贫办报告。

县扶贫办职责：一是收集整理项目信息，组建项目库；二是对企业贷款项目再审核，向农村信用社推荐企业贷款对象；三是按照项目规划对企业贷款对象进行不定期抽查、检查，督促企业按时、按质、按量完成建设任务；四是根据检查结果对农村信用社提出企业分批放款建议；五是定期组织召开扶贫再贷款协调会。

中国人民银行大关县支行职责：负责争取扶贫再贷款资金支持，对资金的使用加强监管；负责管理“失信企业名单”、“失信合作社名单”、“失信农户名单”。

农村信用社职责：一是负责扶贫再贷款资金发放贷款的审批、投放和回收。在保证资金安全的前提下，尽量简化贷款手续，放宽贷款条件，为企业和贫困农户提供方便、快捷的服务。二是按月提供贷款名册给当地乡镇人民政府，便于对项目监督检查。三是按季度向扶贫办提供贴息依据，便于拨付贴息资金。

县财政局职责：一是负责将贴息资金纳入扶贫切块资金计划；二是与扶贫办、供销社、乡镇一道对贴息资金的使用进行监督、检查。

县供销社职责：一是收集整理合作社项目信息，组建项目库；二是对合作社贷款项目再审核，向信用社推荐企业贷款对象；三是按照项目规划对合作社贷款对象进行不定期抽查、检查，督促合作社按时、按质、按量完成建设任务；四是根据检查结果对信用社提出合作社分批放款建议。

（五）贷款风险补偿金

贷款风险补偿资金的建立、管理及使用按照《云南省人民政府扶贫开发办公室、云南省财政厅、云南省农村信用社联合社关于印发〈云南省扶贫到户小额贷款呆账代偿管理暂行办法〉的通知》执行，风险补偿金规模原则上按照1∶10安排，由扶贫办划拨到大关县农村信用社营业部专户存放。

（六）违约责任

实行扶贫再贷款项目“黑名单”制，对不按贷款合同约定还款的，虚报项目建设内容套取运用扶贫再贷款发放贷款资金的，企业获得贷款后不按约定履行扶贫义务的，一经查实，立即收回资金。同时，将其列入“失信企业名单”、“失信合作社名单”、“失信农户名单”，失信情况严重的企业、合作社、农户在允许范围内进行公告警示，并取消其申请政策性贷款或政策性补助的资格。

四、扶贫再贷款存在的问题

在中国人民银行、扶贫办、财政局以及农村信用社共同努力和相互支持配合下，大关县的扶贫再贷款有序开展，及时满足了建档立卡贫困户的资金需求，保障了农户的生产、经营和发展，对农户脱贫致富起到了积极的作用，但金融精准扶贫是一项政策性极强的全新工作，就大关县而言，目前尚处于探索阶段，主要存在以下问题：

一是对象确认难。由于贫困标准不明确和一些不确定的人为因素，不同程度地存在各乡镇、各村组之间对贫困对象确定不一致的情况，甚至有非贫困人口进入扶贫对象和贫困人口未进入扶贫对象的现象。

二是目标不明确。目前政府提出的目标是2020年贫困人口全部脱贫出列，但实际情况呢？整体脱贫后还有没有贫困人口呢？脱贫后又因各种原因返贫的是否还要继续扶持？这些都是有待进一步研究和解决的问题。

三是扶贫贷款风险控制难。贫困人口致贫的原因多种多样、五花八门，有的是无劳动能力，有的是因病或因天灾人祸，有的甚至是好吃懒做，但最主要的原因是无知识无技能，无发展的方向和动力。正因为是扶贫对象，还贷能力相对较低，也无力提供抵押担保，所以金融精准扶贫贷款存在较大的信用风险。

四是中国人民银行贷款总体规模偏紧，贷款投放受限。以大关县为例：2017年1至3月，中国人民银行大关县支行下达大关县农村信用社信贷规模仅7000万元，其他贷款发放没有空间，部分农户、企业及合作社贷款需求不能最大限度地满足，贷款增长困难，成效难以体现。

五是大关县农村信用社配套资金跟进不到位。按约定，大关县农村信用社应按照中国人民银行大关县支行下达发放扶贫再贷款规模7000万元的1∶0.6配套发放精准扶贫贷款，应配套4200万元，中国人民银行大关县支行下达扶贫再贷款规模7000万元加上大关县农村信用社应配套的4200万元资金，2017年1至3月大关县农村信用社应发放扶贫再贷款11200万元，但大关县农村信用社贷款仅发放扶贫再贷款3笔7000万元，即2017年2月23日发放扶贫再贷款1000万元、3月8日发放扶贫再贷款4000万元和3月30日发放扶贫再贷款2000万元。没有按照1∶0.6配套精准扶贫贷款4200万元，仅按照中国人民银行大关县支行下达的扶贫再贷款规模7000万元发放扶贫再贷款。

六是贷款风险补偿金比例过低。由于扶贫贷款发放对象主要是一些弱势群体，一旦扶贫贷款出现风险，能依靠还款的只有风险补偿金。虽然大关县出台了扶贫贷款风险补偿金规模原则上按照1∶10安排，建档立卡贫困户和农民合作社使用扶贫再贷款资金发放的贷款由政府全额贴息，贷款户和合作社按期偿还贷款本金，利息由农村信用社按季统一结算后向县扶贫办申报划拨到信用社，企业使用扶贫再贷款资金发放的贷款由企业自行承担本息，贴息资金为扶贫切块资金，但还是难以弥补贷款风险损失。

七是扶贫再贷款涉及面广量大。就大关县全县而言，仅2015年底，大关县农村信用合作联社共发放了涉农贷款95088万元，占总贷款投放的76%。其中：精准扶贫贷款共投放了1562户，发放贷款5750万元，精准扶贫贷款中农村危房改造贷款投放637户，发放贷款2420万元；下岗失业贷款投放166户，发放贷款830万元；发放“两个十万元”贷款16户，151万元，扶持小微企业16户；发放基层党员带领群众创业贷款55户，703万元。涉及户数近2000户，上门调查、对接扶贫战线长，信贷人员人手少、工作量及难度大。

八是扶贫再贷款额度难以满足需求。扶贫再贷款新政策出台，建档立卡贫困户原则上每户不超过5万元，具体额度由农村信用社审定，对于贫困户发展规模种养殖业项目的仍显得杯水车薪。

五、对扶贫再贷款工作的思考

越是贫困地区，越是金融盲区。针对上述扶贫再贷款存在的问题，从完善精准扶贫、精准脱贫的机制出发，创新金融扶贫工作方式，准确把握精准扶贫金融服务定位，找准扶贫突破口，全力推出了面向贫困户、发展种植养殖户的专项精准扶贫信贷产品。首先，识别贫困户及贫困原因是精准扶贫的基础性前提。致贫原因的多样性决定扶贫策略的多样化，要从客观经济状况、主观脱贫意愿、综合能力禀赋等方面多角度精准识别贫困户，根据不同情况采取不同的措施实施扶贫。对因病致贫、因灾祸致贫的要更多地依靠社会力量及保障体系，对土地数量少质量差的要引导其改变经营方式，对“好吃懒做”或有赌博等恶习的要加强教育。归结起来，金融扶贫一定要以产业为支撑，没有优质的产业和正确的经营方式，脱贫就是一句空话。其次，要明确脱贫目标。要根据贫困标准、人均可支配收入等刚性指标，制定社会普遍认可的脱贫标准和脱贫程序，对贫困对象实施动态管理，达到脱贫标准的要通过合理公正的验收才能真正脱贫。再次，要建立严格的风险保证和风险分担机制。与其他贷款品种相比，精准扶贫贷款具有更高的风险系数，因此要在提高财政风险保证金比例的基础上，建立健全由政府、银行、担保、保险等共同承担的风险分担机制，合理控制和分化贷款风险。在此基础上思考探索适合扶贫再贷款的金融帮扶路子。

一是关于对象确认难的问题。建议按照标准不降、思想不散、行动不乱的原则，逐一到户核实核准相关数据，确保数据客观、真实、准确，不漏一户、不漏一人。以上下联动、齐抓共管工作格局，整合好镇村干部、村民小组长、工作队、挂钩单位增派人员、第三方服务机构等力量，并结合本乡（镇）本村实际，责任到人、任务到人，严把识别摸底调查质量关、进度关，再次对所有农户的家庭成员基本信息、基础教育保障信息、基本医疗保障信息、社会保障兜底信息、家庭年人均纯收入情况、住房安全保障情况再进行全面的摸底调查。

二是关于目标不明确的问题。目前政府提出的目标是到2020年贫困人口全部脱贫出列，但整体脱贫后可能还有贫困人口，脱贫后又有可能因各种原因出现返贫等，针对这一情况，建议政府出台相关返贫措施。

三是关于扶贫贷款风险控制难的问题。建议由地方财政对扶贫再贷款风险补偿全部兜底，对扶贫再贷款进行全部贴息。

四是关于贷款总体规模偏紧贷款投放受限的问题。建议加强与中国人民银行、地方政府、扶贫办等部门之间的沟通协调，统筹整合各部门扶贫资金，为有效实现精准扶贫提供更多更好的金融资金支持，以农商银行金融扶贫为支点，带动社会多方扶贫资源，解决人民银行贷款总体规模偏小，扶贫再贷款投放受限的问题。

五是关于配套资金跟进不到位的问题。商业银行应严格按照协议，按照中国人民银行下达发放扶贫再贷款规模的比例组织配套扶贫贷款，对未按照协议组织配套扶贫贷款的，银监部门进行处罚。

六是关于贷款风险补偿金比例过低问题。大关县扶贫贷款风险补偿金规模原则上按照1∶10安排，但不是一定要“1∶10安排”，建议政府财政部门将贷款风险补偿金比例适当提高，并将贷款风险补偿金纳入财政年初预算。

七是关于扶贫再贷款涉及面广量大的问题。扶贫再贷款涉及农户数量大，上门调查、核实工作量及难度大，建议由商业银行增加机构人力。

八是关于扶贫再贷款额度低的问题。大关县出台的扶贫再贷款政策：“建档立卡贫困户原则上每户不超过5万元，具体额度由农村信用社审定”，这对于建档立卡贫困户发展规模种养殖业项目远远不够，建议将“建档立卡贫困户申请扶贫再贷款额度每户提高到15至20万元”。■（本文系云南省昭通市第七届（2017年度）哲学社会科学研究课题“昭通市金融支持脱贫攻坚问题研究”〈项目编号：zt2017011〉的阶段性成果）

（作者单位：云南省昭通市大关县财政局）

郑寿明.再贷款在金融扶贫中的效应分析与创新应用——以福建省宁德市为例[J].福建金融，2017，（02）.

（本栏目责任编辑：王光俊）