基于公共危机管理的政府形象塑造路径研究*

刘长江 李少斌 李红联

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

基于公共危机管理的政府形象塑造路径研究*

刘长江 李少斌 李红联

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

作为一种重要资源和无形资产，政府形象已经成为现代政府管理的重要内容。如何在公共危机管理中保持和塑造良好形象并利用良好形象促进公共危机的解决，是政府必须面对的现实课题。文章分析我国公共危机管理中政府形象塑造的特殊背景以及公共危机与政府形象的双向互动性，立足于政府形象塑造困境，提出政府形象塑造路径：树立正确公共危机理念，强化维护政府形象意识；健全危机预警机制，完善法律保障体系；开展多方有效沟通，建立和完善信息公开制度；明确责任主体，建立有效的监督机制。

公共危机管理；政府形象塑造；困境；路径

近年来，伴随着我国经济体制改革和社会转型，不仅原有的社会矛盾加剧，同时还呈现出一些新的矛盾，导致公共危机发生频率明显增加，危害社会稳定。如，2008年“5·12汶川地震”、2011年“7·23温州动车事故”、2015年国庆期间“青岛天价大虾”事件，等等。各类公共危机事件不断发生，影响公众正常生活和社会稳定发展。随着民主政治的加快发展，人们越来越注重审视政府在危机中的所作所为[1]。纵观国内外，公共危机管理能力已经成为衡量现代政府治理能力的重要标准。政府在公共危机管理中处于主导地位，对公共危机的反应是政府形象的重要体现。政府形象既是对政府客观表现和执政能力的反映，也是政府正常运转的必要条件，社会公众对其评价具有不可避免的主观性。如何面对公共危机突发情况以及社会大众的压力，尽可能挽回损失，稳定人心，维护社会稳定，赢得社会公众的正面评价，这是对政府管理能力和自身形象的检验。公共危机对政府的形象建设具有两面性，政府如何正确应对公共危机并及时做出正确的反应，努力化解危机，消除负面影响并及时对受损的形象进行修复，是政府必须面对的现实问题。

一、公共危机管理中政府形象塑造面临的挑战

(一)公共危机发生的特殊社会环境对政府形象塑造的挑战

近年来，我国经济发展进入快速增长期，但与此同时，也伴随着一些不稳定与不和谐的因素。与此经济发展不平衡、贫富差距逐渐拉大、利益分配不均衡等引发一系列社会矛盾和不满情绪。国内外不法分子趁机恶意煽动民众开展一些危害国家安全以及社会稳定的违法活动，诱发公共危机的同时也影响了社会稳定。公共危机发生的特殊社会环境也对政府现代化治理提出了挑战。政府是我国社会公共事务的管理者，有责任而且必须主导公共危机的平稳、快速解决。相反，如果政府无法在短时间内遏制公共危机的蔓延态势，社会公众必定会对政府产生不满情绪，对公信力产生质疑，对政府形象也会产生损毁。

(二)公共危机的特征对政府形象塑造的挑战

我国现阶段正处于社会转型时期，社会基本情况和发展态势发生了很大变化，公共危机也呈现出频发性、复杂性、多元性和突发性等特征[2]。首先，公共危机发生的频率不断提高，复杂性增强，这就无形中增加了政府的管理难度，需要政府具备较高的管理能力。其次，公共危机涉及的范围不断扩大，已经触及到以前从未发生过的领域，需要政府重新确定思路，分析公共危机产生的根源及提出应对措施，这对政府工作来说无疑是一项挑战。最后，群体性突发事件也是公共危机的重要导火线。现阶段，我国社会发展存在的一些问题尚有待完善，有些不法分子以此为借口，故意煽动群众，引发公共危机和扩大公共危机的范围，蓄意损害政府在社会公众心中的形象。公共危机的这些特征使得政府缺乏旧有的成功经验可循，只有不断提高创新治理能力，加大服务力度，才是有效应对公共危机的良策。

二、公共危机与政府形象塑造的双向影响关系

政府形象是政府以其方针、政策、目标管理以及领导人、公务员的行为等要素作用于社会公众而形成的一种综合认知的结果，即社会公众对政府组织印象的总和[3]。政府在处理公共危机事件中发挥着主导作用，其在社会公众心目中的形象决定着公众对待政府政策和行为的理解和支持程度，这无疑关乎公共危机事件管理的成败。公共危机虽然对政府形象的塑造产生影响，但二者之间的矛盾并非不可调和，二者其实相互作用、相互影响(如图1所示)。即公共危机的发生会威胁政府形象，但如果政府成功化解了危机，则会为政府树立良好形象创造机遇，同时良好的政府形象也有利于公关危机事件的有效处理[4]。

图1 政府形象与公共危机相互作用与影响

(一)公共危机管理对政府形象塑造的重要性

1.危机管理是政府的职责，是政府形象塑造的必然要求

政府是我国公共利益的忠实捍卫者，有义务回应和满足社会公共需求。面对公共危机，政府要对宪法和法律负责，更要对社会公众负责，这是政府的职责所在。如果政府缺乏责任意识，不积极主动承担公共危机管理职责，政府公信力将会严重下降，更无法谈及形象的塑造。公共危机的处理对政府的公共管理能力形成巨大挑战，直接影响政府的公信力和政府的形象，即会直接影响政府的合法性[5]。在现代化治理过程中，危机管理是政府无法逃避的历史任务，也是政府提升形象的必经之路。公共危机在一定程度上已经成为社会发展的常态，公众对政府抱有较高期望。因此，政府必须建立较为完备的公共危机管理机制，及时、有效处理公共危机，树立良好政府形象。

2.公共危机对政府形象塑造既是机遇，也是挑战

公共危机处理不当，会危害政府形象；公共危机得到有效化解，则会提升政府形象。面对公共危机，单个组织和个人力量极其有限，政府成为社会大众和媒体的聚焦中心，这时需要政府快速做出反应并协调各方力量，其对政府的综合治理能力是一项挑战。政府对公共危机的有效化解和管理，既能够履行政府职能，也可以赢取公众信任。同时，政府在公共危机管理中行为是否有效，也关乎到政府的政绩，关乎其公信力。因此，有效的公共危机管理，不仅可以减少损失，维护社会稳定，还可以促进公众对政府的认可程度，促进政府形象的塑造。反之，如果政府在公共危机管理中并没有履行责任，缺乏危机意识，则公共危机造成的后果将不堪想象，对政府形象的塑造无疑是巨大挑战。面对公共危机，政府要全面认识，迎难而上，转危为安，化挑战为机遇，提升社会公众满意度。

(二)良好政府形象对公共危机管理的积极作用

1.良好的政府形象有利于实现政府与公众协同治理

公共危机事件自身具有突发性、持续性、破坏性、不确定性、博弈性和群体性[6]。公共危机发生及其所产生的影响具有一系列不可控制性，且危害性较大，必须及时得到有效治理。政府日常管理事务较多，能力有限，实现公共危机的平稳度过必须积极发挥主导作用，与社会组织和社会公众等相互支持与配合，积极协调一切可用力量，集中力量快速解决危机，缩短危机时间，减少损失。政府不只是依靠强制力，而是需要通过政府与非政府组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同治理危机[7]。政府高效率、负责任等良好的形象在社会大众心中建立，就会在无形中扩大影响力，就可以利用一切可利用资源，调动各方面的积极性，实现政府与公众协同治理，平稳度过危机。

2.良好的政府形象有利于促进决策实施

公共危机的发生需要政府及时制定相关政策，而这些政策需要取得大众认同才能够成功实施和发挥作用。良好的政府形象能够提高政府在公众心目中的信任度，社会公众相信政府政策的有效性，政策就会得到积极落实和发挥作用，就会提高危机解决效率。相反，如果政府在公众心中形象不佳，那么公众就会对政府政策持怀疑态度，就会相信一些谣言甚至一些社会不法分子，违背政府政策、方针，产生过激行为，造成社会混乱，最终导致危机决策出现滞后和拖延现象，错失处理公共危机的最佳时机。尤其是在网络、微博等新媒体日益发达的今天，如果政府没有增进同人民群众的感情，更容易陷入信任危机，造成严重危害。政府在日常决策的制定过程中要塑造言出必行、规范统一的形象，为危机管理有效决策奠定基础。

3.良好的政府形象有利于维护社会稳定

公共危机发生后，原有社会稳定秩序会被打破，状态变得不可控制，如果政府缺乏良好形象，无法控制住危机局面，社会秩序会加快失控。例如：2011年日本东海岸发生地震，造成日本福岛第一核电站发生核泄漏事故。但谁也没有想到，正是这场核事故引发中国疯狂“抢盐”风波。中国缺盐的谣言在国内迅速传播，各地居民都迅速疯狂囤盐。有的居民甚至花费27 000余元购买13 000余斤盐，造成商店食用盐被抢购一空，这无疑影响了居民正常生活，引发社会混乱。最后通过政府部门采取紧急通知、加大食用盐供应、彻查谣言等方式稳定盐价，才平息这场抢盐风波。同时，善后工作处理也是公共危机管理工作的重要环节。当公共危机发生以后，面临生活家园被毁和失去亲人等痛苦，社会公众的心灵会受到创伤，甚至对生活失去信心。良好的政府形象有利于增强民众信心，团结一切可用力量，带领和引导社会公众以良好的心态重新投入到生活与工作中。因此，政府部门工作人员平时就应该加强形象意识，在社会公众心目中树立良好形象，增强政府威信，在公共危机发生时有效维护社会稳定。

三、公共危机管理中政府形象塑造的困境分析

(一)危机公关理念欠缺，形象意识淡薄

政府危机公关的主要目标是维护政府形象。公共危机事件涉及利益群体较多，易引发大量冲突，危害社会稳定，危机公关理念对政府管理公共危机具有重要指导作用。然而，有些政府相关工作人员缺乏正确的危机公关理念，面对公共危机时，临阵退缩、怀有侥幸心理，以致公共危机愈演愈烈，也给人民群众和政府形象带来无法挽回的损失。例如，2014年4月11日，兰州市威立雅水务集团通过检查发现，兰州市水苯含量严重超标，出现严重水污染事故，但由于政府权威部门未及时发出公告进行危机应对，导致在水污染之后十多个小时仍有居民饮用污染水。虽然最后水污染得到处理，但在这个过程中兰州市政府延迟发布信息，给居民身体造成伤害，引发舆论发酵，使政府公信力受到严重质疑。由此可见，如果政府危机公关理念欠缺，形象意识淡薄，责任意识缺乏，思想观念落后，如：层层请示、相互通气、统一口径等，则会使公共危机进一步恶化和扩散，我们应该牢记这方面的教训。

(二)危机预警机制不健全，法律保障体系不完善

一方面，由于公共危机发生范围较广，造成危害较大，因此，建立相应危机预警机制、尽量降低危机造成的伤害度就显得极为重要。我国相关政府部门缺乏全面公共危机管理机制，加之平时不注重学习，导致面对公共危机时显得不知所措。同时缺乏配套的危机预警机制，政府无法及时构建科学的工作程序和进行高效的指导，造成应对能力滞后。另一方面，在公共危机发生时，法律的作用显得尤为重要，其成为预测政府、社会及群众行为的关键工具[8]。法律为政府处理公共危机提供合法性和强有力的保障，可以规范处理程序，提高效率。但我国目前公共危机法律保障体系并不健全，对公共危机发生过程中的处理程序缺乏详细规定，导致政府信息和相关政策传递速度较慢，规范性不足，易引发社会大众的不满情绪，对政府形象造成不良影响。

(三)危机管理沟通不顺畅，信息公开不及时

沟通是有效管理公共危机的重要因素。在公共危机处理过程中，沟通既包括政府管理部门内部的沟通，也包括政府与社会大众和新闻媒体等的沟通。由于政府上下级之间沟通层级较多，信息不能够实现共享和及时传达，导致错失治理公共危机的最佳时期，加大损失。另一方面，公共危机的发生不可避免会进入大众视野，对社会大众正常生活产生影响，社会大众有权利及时了解事情处理进度和事态发展变化。在信息技术日益发展的今天，新闻媒体成为“政府公共危机信息”的代言人，是我国现代政府政务公开的一种重要手段[9]。因此，政府应该利用好新闻媒体，在公共危机关头通过新闻媒体、网络等渠道，及时、准确地向社会大众公布信息，防止事态恶化。但我国有少数政府部门在面对公共危机时，存在对新闻媒体避而不见，不情愿、不及时公开准确信息，不允许媒体探班等不良现象，造成许多新闻媒体恶意传播假消息，真正信息被覆盖，引起社会大众不必要的慌乱。

(四)责任主体不明确，缺乏有效监督

公共危机管理涉及的政府部门较多，每个部门都必须主动承担职责。但当公共危机真正发生时，如果各级政府和政府各个部门都相互推诿，缺乏主动去化解危机的意识和冲在危机最前线的实际行动，权责不对称，就会导致公共危机不断蔓延和恶化，诱发更多不安定因素。缺乏有效监督使得一些政府工作人员工作懈怠。危机面前，时间就是生命。尤其是在天灾人祸这类公共危机面前，如果危机信息没有准确及时发布，应对迟缓，就无疑是雪上加霜。更让人气愤的是，有些官员道德败坏，借机贪污救灾物资和救灾款，性质十分恶劣，引发社会舆论嘲讽，严重损害了政府形象。

四、公共危机管理中政府形象塑造的路径选择

(一)树立正确公共危机理念，强化维护政府形象意识

危机意识是公共危机管理的起点，危机意识要求政府作为公共危机管理的主体必须坚持“以人为本”和“公众利益至上”的价值理念[10]。维护公共利益是政府的职责所在，政府需要及时了解民意，让社会公众参与到公共政策制定过程中，保障政策的民主性和有效性。一方面，政府在治理公共危机的过程中，一切要以人民的根本利益为主，切实贯彻人民的意旨，维护社会公众的安全，充分体现政府的工作宗旨；另一方面，政府要有危机感和紧迫感，加强时间观念，在公共危机治理过程中，抓紧每分、每秒，保障人民利益不受侵害以及公共危机的及时、快速有效解决。政府工作人员在日常工作中要注意树立和强化形象维护意识。提高政府办事效率，多做一些公共服务类项目和公益性事业，为人民谋福利，让权力在阳光下运行，虚心接受广大人民群众的监督，与人民群众始终保持一种良好的互动关系，在社会公众心目中留下好的印象。为塑造良好政府形象努力，并加强维护和强化，让良好的政府形象深入人心。

(二)健全危机预警机制，完善法律保障体系

目前，我国尚未建立起系统、科学、有效的危机预警机制，治理经验不足。当危机发生时，政府相关部门容易不知所措，反应滞后，无法及时有效应对公共危机。因此，我们应积极将我国基本国情和西方发达国家成功经验相结合，引进公共危机方面的专业指导人员，对公共危机管理方面的知识展开系统的学习，进行经常性的危机模拟训练，形成一批专业、有素养的公共危机管理人员，加快形成建立健全的公共危机预警机制，真正提高危机应急反应能力和危机治理能力。另一方面，健全公共危机应对的法律体系。在已有法律协调的基础上，结合公共危机中出现的不良现象加大立法力度，增强法律震慑力度，为有效处理公共危机提供法律依据，防止公共危机过程中一些不法分子借机煽动群众开展一些不利于社会稳定和国家安全的群体性活动。

(三)开展多方有效沟通，建立和完善信息公开制度

一方面，政府要开展有效沟通，加强上下级之间、各部门之间的沟通，及时公开公布已获取的信息，减少不必要的、繁琐的办公程序，上下一致，共同努力，确保公共危机管理工作高效开展。成立由政府机构领导人负责的公共危机应急部门，进行公共危机事件的处理，通过政府新闻办公室、专家咨询制度等方式，提高公共危机应对的科学性与效率，集中力量解决公共危机。另一方面，政府要及时与社会大众、新闻媒体等进行平等、双向沟通。公共危机事件的破坏性和影响性极大，容易诱发社会混乱，无形中提高公众对其关注度。政府要及时主动召开新闻发布会，向社会公众及时告知危机发生状况和处理进展，以免引起公众不必要的恐慌。从一定程度上来说，危机的本质并不完全在于它的危害性，更多地表现在它的不确定性上。应对危机的关键，首先是公开、有序的信息传播，将不确定性转化为确定性[11]。同时还要时刻注意和把握舆论动向，加强与新闻媒体的双向沟通与交流，防止谣言和歪曲事实报道，准确及时发布正面性舆论，掌握危机处理的主导权。

(四)明确责任主体，建立有效的监督机制

提高政府公共危机管理能力，必须明确公共危机管理责任主体，并建立有效监督机制。政府要树立良好形象，必须规范公共危机事件处理，建立相对应的责任问责机制，明确责任主体，一旦发现权责不统一要进行严肃处理，绝不姑息。公共危机在处理的过程中，有许多情况就是政府相关责任人玩忽职守，擅自脱离岗位，造成原本可避免的损失。同时，建立健全监督机制。监督机制包括内部监督和外部监督，政府下级部门要敢于监督上级部门，上级部门要积极接受下级部门的监督。同时加强新闻媒体与社会大众等外部监督，建立相应的监督奖励制度，防止公职人员在公共危机管理过程中出现贪污救灾物款、渎职等违法行为。通过明确责任主体，建立有效监督机制，切实提高政府解决公共危机效率，维护政府形象。

公共危机管理比较复杂，过程比较漫长。塑造良好政府形象需要政府在工作中日积月累，经过长时间努力，让人民群众看到政府的诚意。我们必须认识到，在公共危机频发的今天，政府想要避开公共危机是不可能的。政府能做到的就是在日常工作中，认真履行职责，努力服务人民群众，不断提高公务员队伍整体素质和工作水平，不断提高和完善危机治理能力，营造良好政府形象。这样，面对公共危机时，政府才能够化挑战为机遇，有效遏制危机，快速平稳度过危机，真正维护公共利益。

[1] 朱光喜,王赵铭,万细梅,等.危机事件中的政府形象和政府危机公关[J].公共管理学报,2006(2):40-48.

[2] 童星,张海波.公共危机：“药到病除”需系统治理[N].中国教育报,2012-02-28.

[3] 诸云茂.公共关系与现代政府[M].上海:上海大学出版社,2002.

[4] 丁猛猛.公共危机中的政府管理研究[D].西安:西北大学,2008.

[5] 董原,关辉国,刘纹希.公共危机管理中树立政府形象的路径选择[J]. 西北民族大学学报:哲学社会科学版,2013(5):181-188.

[6] 麻宝斌,王郅强.政府危机管理理论与对策研究[M].长春:吉林大学出版社,2008.

[7] 沙勇忠,解志元.论公共危机的协同治理[J].中国行政管理,2010(4)：73-77.

[8] 徐文强.试论公共危机管理中政府舆论形象的塑造[J].今传媒,2016(1):58-59.

[9] 王春霞,贾友军,高樱平.公共危机管理中的政府形象塑造的途径[J].今传媒,2016(5):56-57.

[10] 王岭.浅论公共危机视域下的政府形象管理[J].特区实践与理论,2015(5):109-112.

[11] 董媛媛.网络传播引发公共危机的对策研究[J].国家行政学院学报,2010(4):98-101.

(责任编辑 尹春霞)

The Dilemma and Transcendence of Government Image Shaping in the View of Public Crisis Management

LIUChangjiangLIShaobinLIHonglian

(School of Management,China West Normal University,Nanchong Sichuan 637009)

As an important resource and intangible assets,the government image has become an important part of modern government management.The government must face how to maintain and shape a good image in public crisis management,and use good image to promote the settlement of public crisis.By describing the special background of government image shaping and the two-way interaction between public crisis and government image from the view of public crisis management,this paper puts forward the path of developing good government image based on the analysis of the dilemma of government image shaping:develop correct idea of public crisis;strengthen the awareness of maintaining good government image;establish warning mechanism of crisis;improve the legal security system;carry out effective communication;establish and improve information disclosure system;make clear the body of responsibility;establish effective monitoring mechanism.

public crisis management;government image shaping;dilemma;path

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.04.008

2017-03-20

四川省大学生创新创业训练计划项目“绿色民生观视域下基层政府治理范式变革研究”，项目编号：201710638064；西华师范大学大学生创新创业项目“绿色民生观视域下基层政府治理范式变革研究”，项目编号：cxcy2016120。

刘长江，教授，硕士生导师;研究方向：生态行政管理、政府绩效管理。 李少斌，硕士生;研究方向：公共管理。 李红联，硕士生;研究方向：行政管理。

C933.4

A

2095-4662(2017)04-0046-06