环境影响评价行业2016年发展综述

（中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会，北京 100037）

环境影响评价行业2016年发展综述

（中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会，北京 100037）

综述了2016年中国环境影响评价行业的发展环境及现状等，提出了解决行业存在的主要问题的对策和建议，对行业的发展进行了展望。

环境影响评价；行业发展；对策建议

1 2016年环境影响评价行业发展环境

1.1 国家利好政策推动行业发展

党的十八大以来，生态文明建设和环境保护的战略地位愈加重要，一系列重要文件相继出台，以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，对包括环评在内的现行环保管理体制进行了重大调整。

2016年11月24日，国务院发布《“十三五”生态环境保护规划》，把环评改革作为生态环境治理基础制度改革的重要内容，做出了系统安排。“规划”明确提出，要以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源用上限和环境准入负面清单（简称“三线一单”）技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。

2016年是环评改革继续深化的一年，各级环境保护部门主动调整管理思路，加快创新体制机制，法制建设实现突破，制度建设取得新进展，简政放权成效显著，战略和规划环评地位日渐突出，项目环评稳步推进，队伍建设不断强化，以“一网一库一平台”为重点的环评信息化建设开始起步。

2016年是“十三五”元年，这一年可以称得上是环保政策的爆发年。这一年中，环评法修订、土十条颁布、排污权改革、环保税等各大领域层面的立法工作稳步推进。

1.2 环评制度全方位进行改革

为充分发挥环境影响评价从源头预防环境污染和生态破坏的作用，推动实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量的总体目标，环境保护部于7月15日发布《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（以下简称“实施方案”）。“实施方案”坚持问题导向，针对普遍反映的突出问题，加快工作方式和管理模式转变，对“十三五”环评改革做出了全面安排和部署，涵盖了战略、规划、项目环评全过程，共涉及46项具体改革任务。“实施方案”明确了战略及规划环评、建设项目环评、事中事后监管、信息公开和公众参与将是环评制度改革的重点。

“实施方案”基于“放、管、服”三统一，明确了环评改革的总体方向。在“放”上，体现下放审批权限，便于企业就近办理；优化审批流程，公开办事进展，提升服务水平；减少审批事项，减少与其他部门的职能交叉，理清项目环评的管理边界。在“管”上，把更多力量放在提高环评管理质量上来，加强事前、事中、事后管理。在“服”上，充分利用全国环评审批信息联网、环评基础数据库、智慧环评监管平台，提升环评服务管理水平。

“实施方案”突出管理模式改革的着力点，明确环评改革路径。环评改革在程序上不断优化，是简政放权的重要保障；在管理上不断规范，将从根本上推动环评制度回归源头预防的本意；在打击弄虚作假上不断加力；同时加大信息公开力度，改革公众参与办法。

“实施方案”明确了环评改革的主要领域，一是在战略和规划环评领域要画好框子；二是在项目环评领域要定准规则；三是在事中事后监管领域要严查落实；四是在信息公开和公众参与领域要讲规范。

“实施方案”明确环评改革的重要举措，首先强化“三线一单”硬约束，保障战略和规划环评“落地”；明确提出要建立项目环评与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量三者的联动机制，即“三挂钩”，推动环评审批从减缓单一项目的不利影响，向促进区域环境质量总体改善转变；严格建设项目全过程管理、深化信息公开和公众参与、加强相关科普宣传；狠抓“三级联网”和大数据建设，从根本上改变事中事后环评的管理模式。

1.3 环评法律体系得到进一步完善

新《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）于2016年7月2日由第十二届全国人大常委会第二十一次会议审议通过，自9月1日正式施行。此次“环评法”的修改，对部分地方频繁发生的环评未批先建等违法行为收严了处罚措施；环评审批不再作为项目核准的前置条件；取消环境影响报告书、环境影响报告表的预审，将环境影响登记表审批改为备案；简化了部分项目的环评行政审批；强化了规划环评，将规划环评作为建设项目的重要依据；增加规划环评专家审查环节。对于强化事中事后监管，进一步加强生态环境保护，预防环境污染和生态破坏，都将发挥重要作用。

2016年11月2日，环境保护部发布《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（以下简称“办法”），自2017年1月1日起施行。此“办法”规定了登记表备案的格式、管理流程、法律责任等，明确由环境保护部统一布设网上备案系统，地方环境保护部门负责实施；建设单位自行填报、在线提交登记表；环境保护部门对备案信息予以公开，并开展相应的监督检查。此“办法”是落实新“环评法”有关规定的具体举措；是贯彻落实国务院关于推进简政放权、加快审批制度改革部署精神，深化“十三五”时期环境影响评价改革的重要内容；是坚持以改善环境质量为核心，创新体制机制的重要措施；有利于将环评管理重点聚焦到环境影响较大的项目上，强化环评源头预防作用，进一步提升环评有效性；有利于减轻企业负担，释放中小企业的经济活力。

1.4 排污许可制度改革进一步实施

中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等明确提出要改革环境治理基础制度，建立和完善覆盖所有固定污染源的企事业单位控制污染物排放许可制。2016年11月10日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》。

《控制污染物排放许可制实施方案》提出，要衔接整合相关环境管理制度，将控制污染物排放许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度。通过实施控制污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制的转变。根据方案，将分行业推进排污许可管理，逐步实现排污许可证全覆盖。率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。建立控制污染物排放许可制，实现“一证式”管理。

12月23日，环境保护部印发了《排污许可证管理暂行规定》（国办发〔2016〕81号），从国家层面统一了排污许可管理的相关规定，主要用于指导当前各地排污许可证申请、核发等工作，是实现2020年排污许可证覆盖所有固定污染源的重要支撑，同时为下一步国家制定出台排污许可条例奠定基础。

1.5 相关环保政策出台

2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（国发〔2016〕31号）（以下简称“土十条”）。根据“土十条”，我国到2020年土壤污染加重趋势将得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定；到2030年土壤环境风险得到全面管控；到2050年，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。“土十条”还对土壤安全利用提出了具体要求，明确指出重度污染的土壤严禁种植食用农产品。继《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）和《水污染防治行动计划》（“水十条”）之后，“土十条”的发布，让环境污染防治领域三大战役的“武器”全部齐备，是我国当前和今后一段时期土壤污染防治工作的行动纲领。

2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》，作为我国第一部推进生态文明建设的单行税法，《环境保护税法》将于2018年1月1日起施行，实现收费与征税制度的平稳转换。

2 环境影响评价行业发展状况

2.1 全国环保系统环评机构按期完成脱钩

2015年3月25日，环境保护部发布《全国环保系统环评机构脱钩方案》，要求全国环保系统环评机构分三批，2016年年底前彻底脱钩。环境保护部部属单位全资或参股的8家环评机构，2015年底前率先脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩。

自2015年3月全国环保系统全力推动环评机构脱钩工作，截至2016年12月底，358家环评机构分三批全部完成脱钩，其中179家通过取消或者注销资质形式完成脱钩；179家通过原环评机构职工自然人出资设立环评公司或整体划转至国有资产管理部门等形式完成脱钩。全国环保系统环评机构按期全部完成脱钩，彻底退出建设项目环评技术服务市场。

脱钩后的环评机构由原来的事业单位为主改制为公司制企业，特别是环保系统环评机构脱钩改制后，从体制上彻底解决了环评技术服务市场“红顶中介”问题。脱钩后，环评机构从事业单位为主改为国企、股份制和民企并存，从业人员由事业编制为主全部改为聘用制。

2.2 严格管理环评队伍违规现象，环评诚信体系建设逐渐加强

《建设项目环境影响评价资质管理办法》（环境保护部令 第36号）（以下简称“管理办法”），自2015年11月1日施行起至今已有1年有余，新的“管理办法”推动环评技术服务行业专业化、规模化、市场化发展为导向，以强化环境保护部门上下联动监管为手段，努力营造更加公平公正开放的环评市场，提高行业整体能力水平，保证环评制度的有效实施。

根据“管理办法”的相关要求，环境保护部2016年审查通过申请成立环评机构33家，均为乙级；注销环评机构179家，其中甲级9家，乙级170家；从乙级晋升为甲级环评单位10家。在资质管理过程中发现62名环境影响评价工程师因存在弄虚作假、挂靠等行为，给予行政处罚，并列入诚信记录。

2016年在资质审查过程中，各级环境保护部门对存在违规问题的132家环评机构予以行政处理处罚共计201次。其中，36家环评机构受到两次及以上行政处理处罚。

2.3 环评队伍发展规模及经营模式发生变化

（1）环评队伍发展规模

从环评机构发展规模来讲，根据全国环境影响评价资质管理信息系统，截至2017年4月，我国环评机构总计913家，其中具有甲级资质的环评机构181家，具有乙级资质的环评机构732家。环评机构总数较2015年减少202家，削减了18.1%。环评机构数量的大幅缩减，主要受脱钩改制影响。

按地区分布，环评机构总数位列前三的省份分别为北京77家、山东68家、江苏64家；甲级机构数量前三位的省份为北京43家、上海11家、四川及江苏各10家。按照类型及地域分布见图1。

图1 全国环评机构区域分布情况（截至2017年4月）

随着环评机构脱钩的完成和环境保护部对于资质审查的更加严格，环评机构的数量与前几年相比明显减少。环评市场正处于剧烈的变动时期，内部竞争更加激烈，外部资金和企业的介入也更加明显。

从环评工程师人员来讲，截至2017年4月，全国已申报的环评工程师共计11,032人，较2015年减少413人，减少了3.7%。全国环评工程师专业类别统计见图2。

图2 全国环境影响评价工程师专业类别统计（截至2017年4月26日）

因改制脱离环评工程师岗位，环评工程师人数并没有出现大量削减的情况，根据目前管理规定，并没有对战略、规划环评机构及编写人员进行资质要求，故大量战略、规划环评机构及编写人员游离在申报环评工程师之外，这部分队伍具有一定规模，有待行业自律及管理。

（2）环评队伍经营模式正在发生转变

由于经济发展速度放缓，建设项目数量下降，传统环评业务萎缩，以及近年来我国各级政府简政放权强度大，环评审批权限逐级下放，环评分类管理级别较之前有所降低，环评程序简化，使得环评机构的营业收入受到一定冲击。环评机构单一将建设项目环评作为主要业务已不能在环评市场中生存，加之综合型环保集团进入环评市场，强势参与市场竞争，给部分环评机构带来冲击。环评机构的业务范围正在向多元化发展。

随着环评改革的进程进一步进行，环评行业正在向机构专业化、规模化方向发展，积极开展环评技术研究，提升技术优势，增强技术实力。

2.4 环评审批管理及环评技术核查

陈吉宁部长在2017年全国环境保护工作会议上的讲话中总结到，2016年，在环评审批方面，建立项目环评审批与区域环评规划、现有项目环境管理、区域环境质量联动的“三挂钩”机制。

环境保护部围绕“划框子、定规则、查落实”3个环节，以“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）为手段，强化空间、总量、准入环境管理。深入推进京津冀、长三角和珠三角地区战略环评，审查45项规划环境影响评价文件。严格建设项目环评准入，国家层面批复建设项目环评文件80项，涉及总投资10,584亿元；对11个不符合环境准入要求的“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目不予审批，涉及总投资970亿元。开展建设项目事中事后监管工作专项检查，全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和420个地市级环境保护部门实现环评审批和环保验收信息每周联网报送。切实发挥环评源头预防作用。

深化行政审批制度改革，取消“环境保护部负责的建设项目环境保护验收”行政许可事项，环境影响登记表项目由审批制改为备案制管理，开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点，制定京津冀环评管理综合改革试点方案。

为进一步规范建设项目环境影响评价文件审批，统一管理尺度，2016年环境保护部颁布了水泥制造、煤炭采选、汽车整车制造、铁路、制药、水利（引调水工程）、航道等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）。

2016年，环境保护部对全国10个省及其市县重点行业领域建设项目环境影响报告书进行复核，发现5家环评机构8个环评文件中出现质量问题，因文件编制质量较差，给予该5家环评机构限期整改6个月的处罚，并对相应的5名环评文件编制主持人给予限期整改6个月的处罚。

2.5 重构环评导则体系，着力提高环评工作水平

环境保护部《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中将“优化技术导则体系”列为技术支撑之一，明确“建立以改善环境质量为核心的源强、要素、专题技术导则体系”。

为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神，环境保护部正在进行环评导则体系重构。

为进一步提高建设项目环评的科学性和规范性，2016年12月6日，《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（HJ 2.1-2016）正式发布。此次修订是继2011年后的再次修订，通过对建设项目环评文件内容进行优化，推动将环评关注重点聚焦在建设项目的环境影响和环境保护对策措施上，在实现环评机构瘦身的同时，加强环评技术的深化。尤其是将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，公众参与将不再出现在环评机构出具的环评报告中，而是由企业自行开展，并单独报送。建设单位将作为环评公众参与的唯一责任主体，由其组织开展环评公众参与。

环境保护部于2016年1月7日发布了《环境影响评价技术导则 地下水环境》；6月24日发布了《环境影响评价技术导则 核电厂环境影响报告书的格式和内容》；12月6日发布了《建设项目环境影响评价技术导则总纲》，优化了环评工作和环境影响报告书（表）编制内容；以及《生物多样性观测技术导则 水生维管植物》等48项环境保护标准。

目前，环境保护部正在对《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）进行修订，以期解决环评公众参与中弄虚作假、责任主体不明确、程序复杂、非环保诉求影响环评公众参与有效性、违法成本低等问题，以及对《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行修订，来适应国家行政审批制度改革和环评制度改革的需求，进一步提高环境影响评价的科学性和审批效率。

2.6 环境保护部推动规划环评落地

为推动规划环评落地，环境保护部于2016年1月至2月连续出台了一系列文件，主要包括《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》等，促进了环评参与宏观综合决策并充分发挥了源头预防作用。

2016年10月27日，环境保护部发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，强调要落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（简称“三线一单”）约束，建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制（简称“三挂钩”机制），更好地发挥环评制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用。

推动战略和规划环评落地，研究开展“三线一单”试点，制定《区域国土空间环境评价工作实施方案》。完成京津冀、长三角、珠三角地区战略环评，开展长江经济带战略环评和长江经济带产业园区规划环境影响跟踪评价与核查。

3 环境影响评价行业存在的主要问题及发展方向

在环评改革进程中，陈吉宁部长曾多次强调，环评制度只能加强，不能削弱；要加快推荐环评制度改革，围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，让环评回归本意，真正发挥其在源头预防上的关键作用。

环评工作面临新的形势、新机遇、新挑战。在改革进程中，也凸现出环评工作的一些问题，如战略及规划环评“落地”难，项目环评背负太多，公众参与定位不清，事中事后监管机制不完善，一些地方接不住、管不好，环评市场存在诸多违规现象，环评公信力不够等。

3.1 环评行业整体技术水平需要进一步改进

在技术导则体系方面：技术导则体系作为环评行业技术的重要支撑，其基础作用显著。我国环评技术导则体系虽然经历了几十年的修订和增补，已经基本全面，但还存在很多问题。如缺少顶层设计，结构不尽合理；内容宽泛，定位不够准确；针对性不强，未能对最新的环境管理做支撑；导则的科学性、规范性、适用性尚待提高。为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神，重新构建环评导则体系迫在眉睫。

在环评机构技术水平方面：国家鼓励环评机构专业化、规模化发展，积极开展环境影响评价技术研究，提升技术优势，增强技术实力，形成一批区域性和专业性的技术中心。我国环评队伍目前的专业技术水平和服务质量并不理想，很少有环评机构进行环境影响评价技术研究，脱钩改制前具有研发背景的事业单位环评机构也脱离出来，环评机构的完全市场化运作，对技术研究氛围有一定的影响。而原本就没有科研背景的环评机构，从零做起，需要一段漫长的进程。

在环评市场方面：在改革转型时，随着审批权限下放，分类管理级别调整，市场氛围逐渐调整，各环评机构逐渐适应新的模式，适应不同地方环保主管部门的管理思路。某些环评机构低价抢占市场，钻审批权限下放的空子，搞恶性竞争，使得环评报告技术水平低下，影响环评行业技术水平。此外，某些环评机构为抢占市场，在没有完整的分公司管理体制情况下，在地方大量设立分公司，在与资本市场、报告质量、审批结果之间进行博弈时，通常环评报告质量会进行少许让步，这种情况使得环评作用大打折扣，势必会使环评公信力受到影响。

在审批机构方面：自从审批权限下放，如何接得住、管得好、统一尺度就成了各地方环境主管部门首要解决的问题。2016年年底国家已经颁布了水泥制造、煤炭采选等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）。

3.2 与排污许可制度衔接，向环保管家模式发展

随着改革进程的推进，环评行业也在着手向横向发展，环评工作正在与其他环境管理制度进行衔接与协同，以期形成合力。环评是预防，有很多制度与环评密切相关，做好环评与横向环境管理制度的协同，才能实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。

在排污许可制度方面，为贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》和《控制污染物排放许可制实施方案》，推进排污许可证制度实施，探讨环评和排污许可及其配套制度的有机衔接，助力环评行业横向发展，中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会（以下简称“环评分会”）2016年先后在海口、山东、南京等城市召开排污许可制度交流会，为广大会员单位提供新视角、新思路。2016年年底成立环评分会排污许可技术联盟，目前，联盟成员为80余家，联盟旨在发挥各自行业与区域优势，配合国家排污许可制实施部署，推进排污许可进程。

在环保管家模式方面，根据环境保护部2016年4月14日颁布的《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》：“推进环境咨询服务业发展，鼓励有条件的工业园区聘请第三方专业环保服务公司作为‘环保管家’，向园区提供监测、监理、环保设施建设运营、污染治理等一体化环保服务和解决方案。”鼓励第三方作为环保管家进行咨询服务。“环评分会”2016年先后在成都、石家庄等地开展环保管家技术交流，旨在贯彻落实《关于推行环境污染第三方治理的意见》《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，推动环境服务业快速发展，提高第三方治理服务水平。2016年年底成立环评分会环保管家技术联盟，目前联盟成员共计80余家，旨在促进环境综合服务行业内优势资源整合和共享，引领会员单位转型升级，转变服务理念，创新服务模式，建立健全“环保管家”服务理念、服务模式和服务内容。

3.3 推进规划环评落地，提升规划环评技术力量

规划环评是环保参与国家经济运行决策的第一窗口，必然成为推动中国经济绿色化转型的重要手段。环评工作以规划环评为龙头，上接战略环评，下推项目环评，从布局的源头预防环境风险，改善环境质量。

当前，规划环评存在落地难、参与宏观综合决策能力弱、优化空间布局和严格区域环境准入方面不能充分发挥重要作用等问题。究其原因，一是规划环评早期介入原则落实不到位，无法参与到政府最初的设想当中，无法起到提早预防的作用；二是规划环评制度尚不健全，技术导则体系不够完善，不能满足当前规划环评编写技术需求，加之规划环评队伍尚未成熟，很多环评机构在规划环评技术方面尚处于摸索阶段，规划环评质量难以与其重要性定位相匹配；三是规划环评技术审查意见难以形成刚性约束，相关责任追究制度未落实；四是规划环评审查结论并非规划执行约束性结论。由此，规划普遍存在“无力感”“落地难”的问题，规划环评工作推进不平衡、不深入，规划“编而不评”“未评先批”、规划环评“评而不用”等现象仍然存在。

为切实深入推进规划环评的实施，首先需要依据最新形势对《规划环境影响评价条例》进行修订，推动规划编制、审批、实施全过程中的环评工作，加强规划及环评二者有机互动；加强督政问责，将规划环评责任落实作为环保督政的重要内容；完善相关技术。、规范要求，加强对环评队伍规划的环评技术培训，提高规划环评技术能力，壮大规划环评队伍技术力量；同时应加强对规划环评行业的诚信建设以及自律管理。

3.4 加强诚信体系建设，开展行业自律

环评是环保的第一道门槛，是生态文明建设的保障措施之一。在简政放权、转变政府职能的新要求、新任务下，开展环评行业自律，加强诚信体系建设，是简政放权后从行业自律的角度加强环评队伍建设、规范从业行为的必然选择。环评行业自律将成为环评行业发展的必然方向。

2016年是环评行业深化改革的一年，是制度重建、市场重组的起始年。无论从管理部门、环评机构、从业人员，都面临着新机遇、新挑战，势必会出现新的问题、新的困难。环评人将秉持科学、严谨、规范的态度，团结一致，推动环评工作全面跃进新阶段，为改善环境质量、推进生态文明建设贡献力量。

Development Report on Environmental Impact Assessment Industry in 2016

(EIA Industry Branch of CAEPI, Beijing 100037, China)

The paper summarizes the development environment and status of China environmental impact assessment industry in 2016, puts forward the countermeasures and suggestions to resolve the main problems existed in the industries, and makes a prospect on the industry development.

environmental impact assessment; industry development; countermeasure and suggestion

X324

A

1006-5377（2017）06-0022-06