浅谈公务员地域回避制度的存废问题

沈悦

摘要：纵观历史，地域回避制度是建立在人情关系社会基础上的，它是特定历史阶段的选择。我国目前正处于从人情关系社会向法治社会的转型，地域回避制度存在的社会基础的变化必将影响到该制度存在的理由。此外，地域回避制度在一定程度上与当下的选举制度相悖。考察外国公务员法可以看出，各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避，而不涉及地区回避。故在我国这一制度的存废问题也是值得商榷的。

关键词：公务员 籍贯回避 地域回避 存废

回顾历史，我国汉代曾立“三互法”禁止婚姻之家及两州人相互为官；隋以前八百年间，县的副长官县垂和负责治安的县尉，一直都是由本地人担任，只有首都附近地区兼用外地人；到隋代则规定“尽用他郡人”。自此以后，士族门阀实现了政治、经济上的全面垄断。综合来看，地域回避制度是我国特定历史阶段的选择，彼时它曾对于稳定政权等发挥过重要作用。但在当代社会，随着地域回避制度依存的社会环境变迁，该制度负效应已经超出其正效应，公务员地域回避制度必将完成其历史使命而退出舞台。

一、古代籍贯回避制度——特定历史阶段的选择

我国封建社会许多王朝都主张“易地做官”。广泛流传的“千里做官”一语，就是实行回避制度的真实写照。从汉武帝中叶到清末近二干年来，籍贯回避制度在整顿吏治，防止和限制官员利用亲情关系拉帮结派、营私舞弊方面，在引导各级官员摆脱宗法关系和裙带关系的羁绊方面，都具有一定科学意义：

（一）历史上的地域回避制度主要功能在于防止封建地方势力割据、危及皇权的统治

由于封建社会里皇族垄断国家权力，国家权力是在君主独断之下的皇族之间按地域配置，封建社会里经济社会发展水平的限制。君主无法对地方势力形成绝对的控制，大量的地方事务被地方家族所控制，将控制国家权力的地方官员与地方家族势力通过地域回避方式隔离，一定程度上防止地方割据，维护君主统治。

（二）历史中的地域回避制度的另一重要功能是整顿吏治，防止官员腐败

由于封建社会权力控制的物质手段和政治文化的落后，君主无法及时掌握地方官员的思想与行为，又缺乏科学有效的权力监督制度，地方官员在管理地方事务中徇情枉法或贪赃枉法屡屡发生。

地域回避制度既然是特定历史阶段的选择，如果随着历史环境的変迁，机械地沿用这个制度，不利于公务员队伍的管理及建设。地域回避制度在当今社会里的效用将决定该制度的命运。

二、地域回避制度的现状分析

在我国现阶段，中国的国情已经与原先产生了很大的差异，这主要体现在社会总体趋势、各地实际情况、社会主要矛盾等方面。原先的那套制度显然已经不能完全适应社会现状了：

（一）地域回避制度并没有有效遏制腐败现象的发生，反而降低了工作效率

地域回避制度目的之一就是异地为官，防止因亲情、裙带等关系妨碍公务执行的公平性。但是中纪委在党的十六次全国人民代表大会的工作报告中指出：自1997年10月到2002年9月，全国纪检监察机关共立案86.2万件，结案84. 3万件，给予党纪、政纪处分的84.6万人。其中开除党籍13.8万人；被开除党籍又受到刑事追究的3.8万人。在受处分的党员干部中，县处级2.9万人，厅局级2422人，省部级98人。由这些数字可以看出地域回避制度并没有遏制腐败现象的发生，相反却导致了官员的短期效应，缺乏长期规划，在任期间疲于应付各种复杂的官场联系，政策朝令夕改，还没有了解当地的实际情况便要调离。既不利于当地经济社会的长期效益，也影响党和政府的形象。

（二）地域回避制度也激化了一系列矛盾冲突

现在实行相当严密的户籍制度，公务员在外地任职，往往造成夫妻两地分居，也牵扯到住房、子女等一系列问题，不免会造成回避制度与我国目前正在實施的某些其他规章制度相矛盾相冲突的局面，在一定程度上制约了回避制度的有效实施。同时，规定县乡两级实行地域回避也与我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织法》的有关规定相矛盾，按照规定县乡两级领导是有县级人民代表大会和乡级人民代表大会分别选举产生，这样产生的县乡级领导原籍都是本地的，因此地域回避制度应该根据实际情况逐渐退出历史的舞台。

总之，目前我国公务员回避制度体制过于僵化，执行缺乏灵活性，不适应我国现实的国情。

三、和国外的公务员回避制度相比对

在有的国家例如美国以及欧美一些国家，地域回避作为回避制度的内容逐渐退出历史的舞台，这是由社会结构的多元化、社会流动性强以及历史文化等因素造成的。

考察外国公务员法可以看出，各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避，而不涉及地区回避。这是因为，在西方民主政治国家，一切公职人员都向选民负责。选票决定了官员的去留，没有一个可以把他们随意任免调遣的制度，官员必须代表选区内绝大部分居民的利益，必须根据选区内多数选民的利益作出决策。社会结构的多元化和社区人员的流动性决定了一个选区不可能由一个家族占选民的绝大多数。官员与选民之间的联系不再是建立在血缘、地缘的基础上，而是以利益为纽带的联合。

根据我国现行的人事制度和选举法规，县、乡的主要领导由人民代表选举产生，依据地域回避的规定，县乡的主要领导要实行地域回避，这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围，代表们不得不在“无知”的前提下作出“有限理性”的选择。

四、结语

在人情传统与法制精神并存的今天，地域回避制度是否还有其存在的理由是值得我们商榷的。人民选出的官员必须是了解当地的实际情况，能真正代表人民的利益的官员。笔者个人认为，随着民主法治的发展，尤其是基层民主政治建设的不断深入，地域回避制度将在若干年后逐步失去存在的必要。

参考文献：

[1]杨丹.论我国刑事回避制度[J].大江周刊：论坛，2013.

[2]程萍.公务员回避制度无法回避的问题[J].人民论坛（中旬刊），2012.

[3]范丁元.浅析我国公务员回避制度[J].山东省农业管理干部学院学报，2013.