“PPP项目”运作的制约因素分析

李钊骥

摘要：引入社会资本参与的“PPP模式”在中国得到迅速发展。在各地政府积极推出大量“PPP项目”的同时，地方政府与社会资本签约或落地的项目数量并不多。“PPP项目”自身风险较高、收益不确定、地方政府观念滞后、行为不当、法律法规相互冲突、融资困难等因素制约了民企参与“PPP项目”的积极性。推动民企参与“PPP项目”，应从加快法律法规建设、推动地方政府观念转变、拓宽融资渠道、规范合同内容、培育专业机构与人才入手。

关键词：PPP 社会资本 地方政府 基础设施建设

为加快转变政府职能，缓解地方政府债务压力，完善城镇化发展体制机制，党的十八届三中全会明确提出，允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营，民营企业（以下简称“民企”）可以与政府合作投资基础设施项目。但到目前为止，民企参与数量很少。制约民企参与“PPP项目”的主要因素是什么？如何为民企的参与创造良好的政策、法律和制度环境？是一个亟待研究解决的重要课题。

一、制约因素分析之一：“PPP项目”较高的风险性

“PPP项目”的风险按其来源，有政治风险、市场风险和项目风险三种。

（一）政治风险

主要指国家宏观层面上难以预期的环境变化，如法律法规变动、政府干预、公众反对等。中国“PPP模式”二十多年来的实践表明，“PPP项目”的最大风险就是政治风险。主要原因是地方政府权力过大，契约意识淡薄，违约事件屡有发生。

（二）市场风险

主要是指无法预期的市场价格、市场需求、利率、汇率变化所带来的风险。具体细分为金融风险和供求风险两类。金融风险又分宏观和微观：宏观是指无法预期到的通货膨胀率、利率、汇率变化所造成的成本增加带来收益不确定的风险；微观主要是指社会资本能否以合理的价格从金融市场上融资的风险。供求风险主要指无法预期的供求变化所带来的风险。

（三）项目风险

指的是某一特定“PPP项目”本身可能遭遇的潜在风险，如不合理的工程设计、现场施工安全问题、不恰当的质量控制手段和股东变动等原因所带来的风险。

二、制约因素分析之一：“PPP项目”收益的不确定性

我国不仅政府补贴型项目收益率低，亏损项目多，大多数使用者付费型项目也经营困难，失败率高。这种情况主要是由定价机制不合理和政府补贴不明确这两大原因造成的。政府定价常常不能准确反映成本，加之通货膨胀率、居民收入、市场需求等因素的变化，从而造成民企收益不足，陷入亏损。我国政府补贴的内容，在合同中通常表述模糊或缺乏弹性。如果没有完善的成本核算制度和补贴监管制度，政府补贴就难以长久落实，这必然会带来很大的经营风险。

三、制约因素分析之一：地方政府的观念滞后、行为不当

中央号召推广“PPP模式”，一些地方政府观念滞后、行为不当。有的盲目跟风、做表面文章；有的背离“PPP模式”的真正用意，把不适合项目加以包装，以“PPP模式”作为融资手段，只想从民企那里获得资金；有的在选择合作方时根本不考虑民企，只与国企合作。这些行为有害于“PPP模式”推广，也无益于提升公共产品和服务的效率与质量。具体表现在以下三个方面：

（一）借“PPP模式”甩包袱，向民企转移风险

部分地方政府把一些背负巨额债务且经营困难的存量项目重新包装，以“PPP项目”的形式重新推向市场，希望通过引入社会资本使项目扭亏为盈，减轻政府债务负担，并把风险推给民企。原本由地方国企经营，能获得稳定收益的使用者付费项目，完全可以实施“PPP模式”，地方政府却不愿意把收益让给民企。凡此种种，阻碍了高质量“PPP项目”的推出，给民企参与增加了难度。

（二）以“PPP项目”名义掩人耳目，变相融资

国务院2014年发文，要求各地“剥离融资平台政府融资功能，融资平台公司不得新增政府债务”。有的地方政府为了解决地方债务高企问题，就将一些融资平台和地方国企包装成社会资本参与的“PPP项目”。有的为了保持地方平台的融资功能，绕开国务院规定，把一些由承包方垫资建设再由业主回购的“BT项目”包装成“PPP项目”，采用明股实债、兜底回购、承诺较短回购期等方式吸引民企投资。这种变相融资，不会提高项目的经营效率与收益，相反，会使融资成本高于政府直接融资。这些伪“PPP”项目造成了“劣币驱逐良币”的消极影响，挫伤了民企参与“PPP项目”的热情与信心。

（三）政府失信

部分地方政府推出海量“PPP项目”，做出了税收优惠、财政支持、设置最低投资收益率等承诺。但这些承诺没有充分考虑政府的财政支付能力，造成地方政府债务隐性风险加剧，最后无力兑现承诺。

四、制约因素分析之一：相关法律法规不完善，管理混乱

“PPP项目”风险高，利益相关方多，需要完整的法律制度来应对风险和可能的利益纠纷。政府与企业的地位先天不平等，需要司法部门为企业提供司法救助，保障企业合法权益。我国相关法律法规还不完善，管理也比较混乱。主要存在三方面的问题：

（一）立法不及时，法律层级不够，稳定性差

目前我国尚未颁布针对“PPP模式”的专门法，《特许经营法》的立法工作也未取得实质性进展，已出台的部委规章、地方政府管理条例、针对具体项目而订立的专营管理办法权威性不足，稳定性差，法律风险高。

（二）管理办法政出多门，协调性差

我国“PPP项目”由财政部主管，发改委参与推广。现在财政部偏重于处理存量项目，发改委则主管新项目审批，各自出臺了项目操作指南。财政部组织过示范项目推介会，发改委也设立了自己的项目库。这种多头管理的模式，必然造成部委之间的衔接不畅、具体条款相互冲突，不利于“PPP项目”在全国的顺利推广。

（三）争端解决机制不健全，可操作性不强

“PPP项目”涉及的利益主体主要是地方政府、民企及社会公众。目前，项目签订的合同属于民事合同还是行政合同尚无清晰界定，一旦民企利益受损发生纠纷，就无法确定是采用民事诉讼、行政诉讼还是仲裁方式解决，民企难以保障自身利益。而且，目前的部门和地方规定多为方向性、原则性规定，如特许权如何授予、由谁授予、进入和退出机制、争端解决机制等等都不够详细。加以缺乏社会公众的利益诉求机制，听证会常常流于形式，因而难以应对“PPP”项目建设和运营中经常发生的利益纠纷。