政府购买公共服务的风险识别与防范——基于运作流程维度的考量

周义程

(苏州大学 a.政治与公共管理学院；b.江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心，江苏 苏州 215123)

政府购买公共服务的风险识别与防范
——基于运作流程维度的考量

周义程a，b

(苏州大学 a.政治与公共管理学院；b.江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心，江苏 苏州 215123)

立足政府购买公共服务的运作流程维度进行风险识别发现，明确需求、制订规划过程中的风险主要包括需求识别偏差风险和购买公共服务的可行性风险；选择卖方、签订合同过程中的风险主要包括：选择承接主体时竞争不足风险和合同不完全风险；合同履行、监督管理过程中的风险主要包括对承接主体监督不力风险和承接主体的道德风险；评估验收、后续跟进过程中的风险主要包括评估偏差风险和信任短缺风险。为了有效防范风险，在明确需求、制订规划环节，应深入开展公共服务需求调查、精准界定购买范围、科学制订购买规划；在选择卖方、签订合同环节，应逐步提升承接主体选择的竞争度，切实加强对承接主体的能力评估，努力完善合同条款；在合同履行、监督管理环节，应全面强化对合同履行的监管，尽快建立第三方监督制度；在评估服务、后续跟进环节，应着力健全第三方评估机制，高度重视监督机构的评估，扎实推进消费主体的参与式评估，系统开展全过程评估。唯其如此，才能有效防范风险和切实提升购买绩效。

运作流程；风险识别；风险防范

20世纪70年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方发达国家为了化解公民日益增长的公共服务需求与政府财政收入日渐减少之间的矛盾，大胆摒弃了公共服务的政府垄断型供给模式，积极构建公共部门、私营部门、第三部门之间的合作伙伴关系，将一些具有可竞争性的公共服务外包给私营部门和第三部门，从而大幅度提高了公共服务供给的质量、效率和效益。就我国而言，改革开放以来，公共服务提供主体和提供方式日益多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与公众的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量和效率不高、规模不足、发展不平衡等突出问题，迫切需要积极借鉴西方国家的成功经验，探索政府购买公共服务的新模式，从而为公众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。所谓政府购买公共服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用[1]。自从深圳市罗湖区于1994年率先采用政府购买方式供给环境卫生服务以来，我国政府购买公共服务的实践已经走过二十余年历程。从总体上看，我国政府在购买公共服务过程中缺乏风险意识，对购买过程中隐藏的风险知之甚少，这对公共服务供给质量、效率和效果均造成了一定的负面影响。有鉴于此，本文尝试以政府购买公共服务的运作流程为主线，对每个环节的具体风险进行识别，并提出风险防范的措施，以增强购买主体的风险防控意识、提高风险防控能力，提升购买绩效。

1 政府购买公共服务的运作流程

从动态角度看，我国政府购买公共服务至少包括四个环节，即明确需求，制订规划；选择卖方，签订合同；履行合同，监督管理；评估验收，后续跟进，见图1[2]。

第一个环节是明确需求，制订规划。购买主体通过运用关键公众接触法、由公民发起的接触、公民调查等信息搜集方式来了解公民的公共服务需求[3]。在综合考虑公共服务需求与财力承受度的前提下，制订出政府购买公共服务规划，明确公共服务的购买范围、购买数量、质量要求和财政收支方案。在这一环节，要对公共服务需求的次序进行科学评估，优先满足最急需解决的特定群体的特定公共服务需求，确保将有限的资金用在最需要的地方[4]。第二个环节是选择卖方，签订合同。购买主体将购买内容、规模、承接主体应具备的资质和应提交的材料等信息及时向社会公布。在此基础上，购买主体根据可供选择的承接主体之数量和资质、公共服务性质、公共服务购买数量和费用等实际情况，综合采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式挑选最为合适的承接主体，并与其签订购买合同。第三个环节是履行合同，监督管理。承接主体应当根据合同约定认真履行相关义务，按时实施公共服务项目，确保公共服务的数量、质量和效果符合合同条款要求。购买主体是合同监管的第一责任主体，必须加强对履行合同情况的监督管理，及时督促承接主体严格履行合同。公共服务的消费主体对承接主体供给的公共服务之数量、质量和效果往往感受最为深切。因此，承接主体应将消费主体视为合同监管的重要力量，即引导消费主体对承接主体供给的公共服务进行监督，并努力拓展消费主体的监督渠道。第四个环节是评估验收，后续跟进。当承接主体完成合同约定的公共服务项目后，购买主体应当及时对承接主体履约情况进行评估验收。公共服务项目评估是指评估者根据预定的公共服务项目目标，对项目的适当性、效益、效果、社会影响和持续性进行的判定与评价[5]。评估结束后，还应做好后续跟进工作。后续跟进主要是指通过召开评估通报会、项目反馈会等会议来总结本次购买的经验教训，从而为下一轮的政府购买提供决策参考。

图1 政府购买公共服务运作模型

2 政府购买公共服务的风险识别

购买主体通过购买公共服务在一定程度上提高了公共服务供给质量、效率和效果，但在具体操作过程中尚隐含着许多风险。鉴于这些风险主要发生在政府购买公共服务的具体运作过程中。因此，有必要从购买流程角度切入，对政府购买公共服务每个环节的风险进行识别。

2.1 明确需求、制订规划过程中的风险

需求识别偏差风险是明确需求、制订规划环节面临的一个重要风险。公共服务需求是人们为了满足生存、关系和成长等需要而在生理、心理、经济、政治、文化、社会和生态层面对享有公共服务的渴望和要求。随着社会的不断发展和公众生活水平的大幅提高，公众对公共服务的需求量与日俱增并呈多元化、复杂化和个性化态势。公众已不仅仅满足于公共服务数量的增加，而是提出了服务品质方面的更高要求；不同群体、不同区域人群的公共服务需求差异显著[6]。因此，购买主体只有采取科学的方法和手段，系统深入地获取公众公共服务需求方面的信息，着力构建起需求导向型公共服务购买模式，才能提高购买公共服务的针对性、精准性和实效性，实现公共服务需求与供给的有效匹配，切实提升公众的公共服务满意度。然而，不少购买主体对公共服务需求识别重视不够，仅仅根据过去的经验和领导者的主观判断自上而下地确定公共服务供给的种类和数量，自下而上的公共服务需求表达机制非常缺乏[7]。需求信息的不真实性、不准确性和不全面性，导致购买过程中经常出现购买主体关注了一些次要需求而忽略了主要需求。公共服务的错位和低效，使公众的获得感大大降低，让领导产生“做了好事，也得不到百姓认可”的困惑。

购买公共服务的可行性风险亦是该环节面临的一个重要风险。当明确了公民的公共服务需求之后，购买主体就需要对某项公共服务是否适合采用向社会组织、企事业单位等社会力量购买的方式进行可行性分析，即应当对通过购买间接供给与亲力亲为直接供给，进行成本比较后再决定是否实施政府购买。例如，美国政府在购买服务时，第一步就是做市场测试，发现相关市场的有无并估计购买服务与政府直接供给的优劣。然后再根据产品和服务过程的具体特征决定是否适合政府购买[8]。一般来说，只有当购买的成本小于等于直接供给的成本时，才应当实行政府购买。然而，由于政府购买公共服务的成本意识不足，故而很少进行成本比较分析，从而可能出现购买成本高于直接供给成本的情况。在预估购买成本时，也时常会出现成本低估的情况，这主要有两点原因。一是忽视了隐性成本。政府购买公共服务的一个重要动因就是要降低成本和节省财政支出。然而，在实际操作过程中，除了明确列入购买合同中的必要成本外，还存在机会成本(政府选择购买而放弃公共服务供给的其他方式所可能发生的成本)、不确定性成本(可能产生的各种争端需花费的成本)以及腐败成本等。这些隐性成本在购买公共服务的实际操作中往往被忽视，但这些隐性成本在最终的实际成本中往往占一大部分，甚至超过预期成本。二是交易成本不易控制。政府购买公共服务实际产生的成本远远不止合同中明确提到的必要成本，还包括可能占很大比重的交易成本。对于交易成本，很难直接度量，对决策者极具挑战性，稍有失误就会出现低估的情况。总之，可行性分析的错误最终将导致政府购买公共服务的成效不彰，并增加政府成本支出，造成资源浪费。

2.2 选择卖方、签订合同过程中的风险

在选择卖方、签订合同环节，选择承接主体时，竞争不足风险是必须正视的一个重大风险。在购买公共服务过程中，由于符合资质的社会组织和企事业单位等社会力量数量有限，导致购买主体的选择余地较小，经常不得不进行定向委托，甚至会出现有些公共服务项目根本没有社会力量来承接的尴尬局面。定向委托虽然降低了购买公共服务的交易成本，但缺少不同社会组织、企事业单位等社会力量相互竞争的机制。因此，购买主体有时被迫降低承接主体的资质要求，这在很大程度上影响到承接主体供给公共服务的质量。而某个承接主体一旦获得某项公共服务的供给权，其所积累的知识和经验、所形成的相关设备等都会使其对外建立起壁垒，从而在一定程度上排斥了其他潜在的承接主体。在选择承接主体时，即使有足够多的社会组织和企事业单位参与竞争，但购买主体有时并不采取公开招标方式购买公共服务，而是直接委托给有政府背景的社会组织或企事业单位，有的政府部门甚至直接创办社会组织来承接公共服务。这种购买行为内部化的做法很大程度上排挤了体制外的社会力量。作为回报，该承接主体会借此机会贿赂购买主体的相关工作人员，以便进一步巩固与购买主体的关系。不仅如此，由于相对于作为委托人的购买主体，作为代理人的社会组织和企事业单位等承接主体拥有委托人没有的信息，它们能通过购买主体发布的购买信息获知作为承接主体应具备的资质要求。为了获得购买主体的青睐，它们时常会采取隐藏信息的做法，即利用自己的信息优势，隐藏自身的缺陷。由于购买主体相对于承接主体来说，处于信息劣势，加之无法对每个承接主体的具体情况都进行全面调查，由此容易导致购买主体选出了资质较差甚至不具备资质的承接主体，逆向选择问题由此就产生了。

合同不完全风险亦是该环节经常遭遇的一个风险。合同是委托人与代理人之间达成契约关系的重要凭证，双方受合同的严格约束。同时，合同也是具体实施购买行为和对承接主体进行监督管理的重要依据。所以，合同的设计和制订是购买公共服务中十分关键的一个步骤。一份完善的合同能够将政府购买公共服务在未来可能发生的所有情况、每种情况下购买主体和承接主体的权责关系及其解决办法都规定得周详完备。但是，我们不可能缔造出完全状态的合同。这是因为：其一，由于环境的不确定性和复杂性，购买主体和承接主体双方都不具备足够的能力去完全准确地预测未来可能发生的各种情况，并在合同中为此作出详尽规定；其二，即使能满足第一条，也很难达成协议，因为很难用语言可以描述各种难以预测的情况[9]。可见，合同设计者由于受到“自身知识水平有限、实际情况复杂多变、语言功能的有限性”等主客观因素的限制，所制订的合同必然存在不完全风险。

2.3 履行合同、监督管理过程中的风险

在履行合同、监督管理环节，对承接主体监督不力产生的风险时有发生。购买合同的有效履行，离不开对承接主体的监督管理。然而，购买主体亲自监督抑或委托第三方监督，都可能存在监督不力风险。在承接主体履行公共服务购买合同过程中，如果采用购买主体亲自监督的方式，由于购买主体人力、物力和专业性都相对有限，加之缺少一支专业化的监督队伍，因而无法长期对履行合同做出及时有效的监督，从而让承接主体有了采用偷工减料、以次充好等舞弊行为来降低成本的机会。同时，既有的监督往往都是事后监控，这种方式只能为以后的公共服务购买提供经验，却不能纠正当前公共服务的偏差[10]。此外，购买主体在购买公共服务过程中具有双重身份，即相对于公共服务的消费主体而言，其是代理人；相对于承接主体而言，其是委托人。购买主体花费的是纳税人的钱，其利益函数理应是公共利益和公共责任的最优化，但购买主体的某些工作人员并非善良无私的天使，而是通过设租和抽租来谋求自身利益最大化的趋利者；即部分政府工作人员会强化自己作为消费主体的代理人之私人利益，利用手中的权力索贿或接受承接主体的行贿，由此导致其与承接主体之间出现合谋行为。如果购买主体采用委托第三方监督的方式，承接主体同样可能会对第三方进行贿赂，此时合谋行为亦会出现。从理论层面看，公共服务的消费主体理应成为监督承接主体供给公共服务的重要主体，然而消费主体往往缺少通畅的监督渠道，并处于相对弱势的地位。

在履行合同、监督管理环节，还容易出现承接主体的道德风险。在购买合同签订后，购买主体和承接主体之间就正式确立了委托代理关系。作为代理人的承接主体相对于作为委托人的购买主体，前者在公共服务生产和交易过程中往往具有显著的信息优势，而购买主体必须付出较大的信息成本才能获得有限的信息。不过，“信息成本极少有交易者能负担得起这一全过程……因为获取信息太昂贵了……人们只获取特定的部分信息并保存对其他信息的无知”[11]。因此，购买主体很难对承接主体履行合同的具体细节了如指掌和进行有效监督。此时，承接主体出于自身利益的考虑，就可能会不惜违反职业道德和合同条款，采用偷偷地减少投入和降低服务质量等隐藏行动的机会主义行为，从而使其合同实施和行为选择背离购买主体的期望，道德风险由此产生[12]。在实际操作中，合同的不完全性、信息的不对称性和购买主体的有限理性使得道德风险很难规避，这就在很大程度上影响了公共服务的供给质量，最终损害的是公共服务消费主体的利益。

2.4 评估验收、后续跟进过程中的风险

评估偏差风险是评估验收、后续跟进环节时常发生的风险之一。承接主体完成公共服务项目之后，购买主体需要对其进行评估，然而因经验有限，也会出现评估结果与事实不符的情况。有的公共服务项目如养老、教育等具有“软服务”的特性，存在服务质量难以衡量和服务成本难以计算等问题，这就大大增加了评估的难度。有的公共服务项目并不是在完成之初就体现出它的优良劣差，而是需要经过一段时间使用和观察之后才能显现出来。因此，购买主体在公共服务项目完成之后即对质量、数量和效果等进行评估，有时并不能完全真实地反映某些项目的真正绩效。而当评估验收合格后，购买主体与承接主体之间的购买合同通常就正式履行完毕，这就会为后续的跟进带来不便。当一些公共服务过了一段时间出现质量问题时，购买主体此时不便督促承接主体进行后续改善，承接主体也容易推卸责任或敷衍了事。

信任短缺风险亦是该环节可能出现的一个风险。政府向社会力量购买公共服务对购买主体提出了新的考验，稍有不足就可能会带来消费主体的信任危机。从西方发达国家公共服务外包的实践来看，因购买主体的腐败所造成的信任危机是一个较为普遍的问题。就我国而言，政府购买公共服务中的信任短缺风险主要表现在：第一，合法性问题。购买主体在购买公共服务过程中是决策者、监督者和验收者。向社会力量购买公共服务虽然可能使消费主体享受到高品质服务，可是一旦产生差池，消费主体最直接怀疑的是购买主体的管理能力和决策能力，进而会降低购买主体的合法性。第二，责任问题。政府购买公共服务只是将公共服务的生产交由承接主体进行，购买主体依然保留着决策制定和监督的权力，拥有权力的同时也意味着要承担责任。一旦购买公共服务过程中出现延期交付、质量降低、消费主体满意度下降等问题，购买主体就会成为责任的首要承担者。

3 政府购买公共服务的风险防范

立足购买流程维度的考察表明，政府购买公共服务的每个环节都可能会出现一些风险。这些风险给政府购买公共服务带来了一系列消极作用。为了更好地推进政府购买公共服务，切实提高公共服务供给质量、效率和效果，有必要努力探求风险防范之道。

3.1 明确需求、制订规划环节的风险防范

为了防范需求识别偏差风险，应当深入开展公共服务需求调查。政府购买公共服务的规划及其实施的精准和有效，建立在科学全面的公共服务需求调查基础上。因此，公共服务需求调查应成为政府购买公共服务的行为起点和先决环节。一方面，要着力构建双向互动的信息收集系统。在互联网时代，应努力形成与互联网的特点和规律相吻合的跨界、融合、开放、共享等“互联网+”思维，将线上和线下、自上而下和自下而上的公共服务需求信息收集方式有机整合起来，综合运用问卷调查、面访、电话访问、电子邮件、移动客户端、政务公众号、关键公众接触、公共论坛等手段收集公共服务需求信息。另一方面，应努力构建开放多元的公共服务需求表达机制[13]。公共服务需求表达机制包括畅通的需求表达路径、合理的需求表达绩效管理指标体系和完善的配套环境三个方面[14]。我国现有法律明确规定了公共服务需求表达的制度化渠道，包括人大制度、工会组织制度、信访制度、行政首长热线、政府与市民信息沟通平台等。此外，公众还可以通过媒体、网络、“用脚投票”、集会、游行、示威、静坐、罢工等方式进行制度外需求表达[15]。通过鼓励和引导民众通过制度化和非制度化渠道有效表达公共服务需求，能够让购买主体及时获取这些需求信息。

为了防范购买公共服务的可行性风险，必须精准界定购买范围，科学制订购买规划。完善补充相关法律条规，严格界定政府购买公共服务的购买范围。在确定购买范围时，必须进行可行性分析，即只将具有购买可行性的公共服务纳入购买范围。无论是将可行的定为不可行还是将不可行的进行实施，都将影响实际的效果。只有提高了可行性分析能力，才能明确一些公共服务是否可以向社会力量购买。鉴于政府可行性分析的经验和能力相对欠缺，可开设相关的学习班，对政府工作人员进行相关知识和能力培训，提高其实施可行性分析的能力。同时，要注意所购买的项目必须具有公共性和公益性，能够满足绝大多数公众的需求，让更多的公众受益。对涉及公权力行使职能的外包，在我国属于行政委托的范畴，应排除出政府购买服务的范围；对不涉及公权力行使的公共服务职能，除法律、法规或者规章明文禁止外包的以外，允许行政机关采取购买服务的方式从民间机构获取[16]。购买主体在获取需求信息并界定购买范围后，必须从本地区最广大人民利益的角度出发，根据财政计划制订合理科学的购买规划，使规划既具有切实可行性又兼顾财政收支平稳。规划内容应向社会公开，尤其要将购买公共服务的资金预算详细列出和向公众公布。在制订购买规划过程中，购买主体需要着重满足最需帮助的群体的需求，把握好事情的轻重缓急，要将资金充分用在最需要的人群中，尤其是弱势群体，保证弱势群体优先享用提供的服务。

3.2 选择卖方、签订合同环节的风险防范

为了防范选择承接主体时竞争不足风险，应当逐步提升承接主体选择的竞争度。倡导政府购买的理论往往以这样的一个假设为前提：政府购买能够把公共服务推向竞争性的市场，并借助竞争来提高效率和降低成本[17]。例如，凯特尔认为，竞争不仅能弥补政府垄断的不足，更能够改善服务提供的效率，因为一方面供应商出于失去合同的担忧，会更加对顾客负责，提供尽可能优质的服务；另一方面竞争能够使供应商以更加接近真实成本的价格去赢得合同[18]。在购买主体公开公众的公共服务需求信息之后，应努力增强选择公共服务承接主体时的竞争程度，即尽可能采用公开招标的形式。在公开招标时需要做到公正透明和富有竞争性。购买主体需要建立公开透明的招标机制，让更多的社会力量参与竞争。完善法律规范程序，使得更多的社会力量形成一种竞争机制，然后购买主体从中选取最佳对象。虽然说通过公开招标能体现一个社会力量的综合实力，但是由于目前符合资质的社会力量较为缺乏，尤其是社会组织的数量和能力都滞后于公共服务迅猛增长的需求，因而促进承接主体选择的竞争并不容易。有鉴于此，购买主体应加大对社会力量的扶持力度，从而有助于在招标时形成多组织竞争机制，这样既体现了公平性，也为市场经济增加了活力。同样，各个社会力量除了购买主体的帮助，更需要自身的努力，可以通过借鉴和学习西方国家政府的一些经验技术来增强自身的综合实力，形成自己的竞争优势，巩固自己在市场中的竞争优势，从而在激烈的竞争中脱颖而出。

为了防范合同不完全风险，应努力完善合同条款。在政府购买公共服务过程中，买卖双方需要靠签订合同来保障彼此的权益和履行彼此的义务。因此，修订完善的合同是政府购买公共服务得以进行下去的基础。在拟定购买公共服务的合同之前，购买主体应邀请潜在的社会力量参与有关细则的公开讨论。负责合同拟定的相关工作人员在制订合同细则时，必须建立在社会力量的建议和购买主体自身调查研究的基础上，这样既可以避免妨碍合同公正的现象，又可以减少由于规则过于粗略而产生的对公共服务质量的影响[19]。在选择了最佳的承接主体后，购买主体在与其签订合同时需做到明确各种条款。合同中主要包括购买金额、服务项目、服务期限、服务质量、合同价格、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失(意外)事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等内容。合同中要涉及违约时的处置方式。当合同双方的任意一方出现违约行为，要按照合同中的违约处置方式来处理。其中应该包括违约责任的范围、处罚的标准和方式等内容[20]。合同的文字表述要清楚、准确和没有歧义。当然，合同细则的撰写也要避免过度限制，合同要留有变更余地，以便应对特殊和突发的事件。此外，合同尽量能公开化，提高合同的透明度，让广大群众看到政府在办实事，从而避免政府与承接主体之间隐藏的猫腻。

为了防范合同不完全风险，还需切实加强对承接主体的能力评估。承接主体作为政府购买公共服务过程中的主体之一，在公共服务生产中起着关键性作用。要使提供的公共服务质量高且受公众欢迎，选择一个负责的合适的承接主体是关键。为此，购买主体应当成为一个精明的买主，其需要专门对承接主体的实际综合能力进行深入评估，判断其是否适合承接此项公共服务，详见表1[20]。为了确保评价的客观公正性，西方发达国家通行的做法是第三方评价。鉴于我国第三方评估机构还很不健全，因此，暂时只能沿用政府主导的评价方式，但各级政府要为第三方评估机构的成长提供平台，并逐步从政府主导过渡到第三方评价为主。

表1 承接主体能力评价指标体系

3.3 履行合同、监督管理环节的风险防范

为了防范对承接主体监督不力风险以及承接主体的道德风险，必须全面强化对履行合同的监管。公共服务可以通过购买由承接主体来生产，但购买主体的责任并未减轻。西方发达国家的实践经验表明，对履行合同的监管十分重要，没有优质的监管，就很难有满意的结果。在服务提供者按照合同中的内容落实服务项目时，购买主体必须加强对服务项目进度和质量情况的监督管理。一方面，购买主体需要提升对履行合同的监管能力，培养或引进专业化的监管人员，通过接受投诉、检查承包者的工作记录、定期或不定期实地考察、阶段性的调查和评估[21]等手段对履行合同进行全流程监督，全面掌握公共服务供给的进度和质量情况，及时对供给过程中出现的问题予以告知并要求对方认真解决。另一方面，有关职能部门应建立健全准入和退出机制，加强对购买服务机构和项目的日常监督和年度评估，严格服务标准和资金监管，规范工作程序，确保服务质量[22]，并使有限的资金能优先用于满足最需要的公众之需求。此外，在购买公共服务的合同签订后，购买主体和承接主体就构成了合同关系，双方是平等和独立的合同主体。因此，在履行合同过程中，一旦出现质量、责任和索赔等争议，应由独立的仲裁委员会仲裁及协商争议，不应出现政府的行政执法行为。

为了提升监督管理的有效性，应该尽快建立第三方监督制度。第三方监督制度是指不存在管理与被管理关系的一种监督制度，它是独立存在的，不受管理者的约束。公共服务领域资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，而承接主体与消费主体之间、承接主体与购买主体之间却存在信息不对称[23]，这导致购买主体单靠自身来亲自监管往往效果不彰，建立第三方监督制度就显得相当必要。独立的第三方监督机构里拥有专业化素质人才，既能体现专业性和公平性原则，又能避免购买主体内部监督的单一性，以增加透明度。购买主体应建立相关制度来保障外部审计机构、会计师事务所、律师事务所等第三方监督机构对承接主体实施公共服务项目的资金使用、工作进度、质量优劣等进行独立审计和检查，并及时公开披露相关信息，确保承接主体的规范运作和高效服务。

3.4 评估服务、后续跟进环节的风险防范

为了有效防范评估偏差风险以及因评估偏差等因素引发的信任短缺风险，应多措并举地推进政府公共服务的评估和后续跟进工作，以此保障公共服务供给的质量、数量和消费主体满意度。

其一，着力健全第三方评估机制。当承接主体履行完合同中所有内容后，就需要进行项目评估。购买主体要建立第三方评估机制，即专业机构的评估。专业的第三方机构具有较强的独立性，不受政府直接约束，并可以对购买主体的行为进行监督，因而在评估公共服务时，更能做到公平公正。专业的第三方机构拥有一批具备专业技能的优秀人才，在对公共服务作出评价时能更为专业和科学。可见，第三方评估机构是购买主体检验承接主体生产出的公共服务质量好坏的重要助手，也决定着购买主体与承接主体能否继续合作[24]。

其二，高度重视监督机构的评估。监督机构作为政府购买公共服务的主要评估方，其对公共服务的评估有较强的说服力和影响力。监督机构对政府购买公共服务的整个过程较为熟悉，对其中的不足有着较为明确的认识。监督机构根据其掌握的详细信息资料对政府购买公共服务作出的评估，权威性比较高。购买主体可以在此基础上进一步改善监督机构评估的准确性，创新监督体系。比如，建立严格的、科学合理的实时动态评估监管体系[25]。

其三，扎实推进消费主体的参与式评估。消费主体在参与评估时是最具有话语权的，因为他们是最终接触所提供的公共服务之群体，消费主体对公共服务的好与坏有着最真实的感觉。所以购买主体也应建立健全消费主体评估机制，让消费主体来评价公共服务质量的好坏，重点关注消费主体不满意的公共服务，并增大消费主体满意度在是否续约、延聘方面的影响作用[21]。这样有助于更好地完善评估机制，并能更准确地反映一次公共服务项目实施的实际效果。购买主体应该通过各种渠道与消费主体沟通交流，这样有助于获得最有效的信息，更准确地开展评估工作。

其四，系统开展全过程评估。评估往往会在一个完整的公共服务项目结束后展开，但这样的评估结果会显得不够权威。因此，在政府购买公共服务的每个环节都要进行适当评估，使评估贯穿于整个购买过程，从而确保公共服务项目顺利实施。当然，评估结束后并不表示一个完整的公共服务项目的结束，购买主体要根据评估结果进行后续跟进。如果评估结果存在问题，那么购买主体需要与承接主体及时沟通交流，并且制订解决方案，这样才不会导致服务质量进一步恶化，群众利益才能得到有效保障。如果评估结果比较好，购买主体可以制订一些后续计划，与承接主体商谈继续合作，进行新一轮的公共服务购买，实现购买主体和承接主体的共赢。

[1] 财政部，民政部，工商总局.政府购买服务管理办法(暂行)[EB/OL]. (2015-01-04)[2016-12-28].http：//www.mof.gov.cn/mofhome/ zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html.

[2] 金斯伯格.社会工作评估—原理与方法[M].黄晨熹，译.上海：华东理工大学出版社，2005：104.

[3] 周义程.当代西方领导决策优化型参与工具析论[J].领导科学，2016(32)：9-12.

[4] 许芸.从政府包办到政府购买—中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009(7)：101-105.

[5] 邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001：167-168.

[6] 孟兆敏.快速城市化背景下城市公共服务需求偏好研究—以上海为例[J].南方人口，2014(5)：20-32.

[7] 李燕.政府公共服务提供机制构建研究—基于公共财政的研究视角[M].北京：中国财政经济出版社，2008：131.

[8] 敬乂嘉.美国政府对民营化的管理[C]//顾丽梅.公共政策与政府治理.上海：上海人民出版社，2006：197.

[9] 赵慧云.合同制治理视角下的社区卫生服务政府购买研究—以长沙市A区为例[D].长沙：中南大学，2011：46-47.

[10] 王雁红.公共服务合同外包的运作模式：竞争、谈判与体制内外包[J].社会科学战线，2013(3)：207-210.

[11] 周义程，蔡英辉.公共服务合同制购买的运作风险及其防范策略[J].行政论坛，2016(1)：46-51.

[12] 柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：64-65.

[13] 陈水生.公共服务需求管理：服务型政府建设的新议程[J].江苏行政学院学报，2017(1)：109-115.

[14] 刘楠楠.地方公共品：三种需求表达机制效率的实证分析[J].地方财政研究，2015(3)：36-44.

[15] 游振宇.流动人口城市基本公共品需求表达研究[M].北京：经济科学出版社，2015：49-51.

[16] 常江.美国政府购买服务制度及其启示[J].政治与法律，2014(1)：153-160.

[17] 詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家—政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较，2013(5)：142-150.

[18] 唐纳德 凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009：12.

[19] 明燕飞，刘江.政府购买公共就业服务的合同制治理研究[J].求索，2011(5)：29-31.

[20] 简兆权，王建业，方兴，等.外包风险控制与双赢策略探讨[J].生产力研究，2007(3)：132-134.

[21] 冯俏彬，郭佩霞.我国政府购买服务的理论基础与操作要领初探[J].中国政府采购，2010(7)：70-73.

[22] 李璐.我国政府购买社会公共服务问题研究[J].中国物价，2011(4)：72-75.

[23] 苏明，贾西津，孙洁，等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010(1)：9-17.

[24] 陈霞.政府购买公共服务的国际经验借鉴及思考[J].中国政府采购，2013(9)：24-26.

[25] 邰鹏峰.政府购买公共服务的监管困境破解[J].甘肃理论学刊，2013(2)：74-78.

(责任编辑：施建平)

Risk Recognition and Prevention of Government Purchasing Public Services: Based on Process Dimension

ZHOU Yichenga，b
(a.School of Politics and Public Administration；b.Collaborative Innovative Centre for New-type Urbanization and Social Governance of Jiangsu Province，Suzhou University，Suzhou 215123，China)

In recognizing the risks of government purchasing public services based on its process， the risks in the process of defning demand and making plans mainly include the deviation in identifying demand and the feasibility of government purchasing services； the risks in selecting the seller and signing the contract mainly lie in the lack of sufficient competition and the incompleteness of the contract；the risks in contract fulfillment and supervision mainly include those of feeble supervision over and the moral hazard of the subject； the risks in assessment， checking and the follow-up work mainly include those of the assessment deviation and the lack of trust. In order to prevent those risks， more efforts should be made to investigate the demand of public services，to defne accurately the purchase boundary， and to make scientifc purchase planning；in selecting the seller andsigning the contract， it is advised to uplift the competiveness of the subjects， to strengthen the evaluation of the subjects and to complete the terms of the contract；in contract fulfllment and supervision， the third party supervising system should be established as soon as possible in order to strengthen its supervision；in service assessing and the follow-up work， more efforts should be made to establish and improve the third party assessing system， more importance should be attached to the assessment report given by the supervising organs， solid work should be done to advance participatory evaluation of the consumer subjects and systematic evaluation of the whole process. It is only by these means that the risks can be effectively prevented and the purchasing performance can be uplifted.

process；risk recognition；risk prevention

D035

A

1008-5475(2017)02-0002-08

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.001

2017-02-13；

2017-03-18

国家社会科学基金资助项目(16BZZ047)；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目；江苏省高校哲学社会科学优秀创新团队建设项目

周义程(1978-)，男，江苏泗阳人，副教授，博士，主要从事政府购买公共服务研究。

周义程. 政府购买公共服务的风险识别与防范—基于运作流程维度的考量[J].苏州市职业大学学报，2017，28(2)：2-9.