全球成人学习与教育发展：趋势、矛盾与思考*——基于《全球成人学习与教育报告》（GRALEⅠ-Ⅲ）的解析

欧阳忠明 杨亚玉 潘天君 葛晓彤

（江西科技师范大学 继续教育学院，江西南昌 330031）

全球成人学习与教育发展：趋势、矛盾与思考*
——基于《全球成人学习与教育报告》（GRALEⅠ-Ⅲ）的解析

欧阳忠明 杨亚玉 潘天君 葛晓彤

（江西科技师范大学 继续教育学院，江西南昌 330031）

2009年，联合国教科文组织在巴西贝伦召开第六届国际成人教育大会，制定了《贝伦行动框架》，并从六个维度明确了各国应实现的政治承诺和行动纲领。此后，为监测各国政治承诺的实现情况，从2009年开始，联合国教科文组织先后发布了三份《全球成人学习与教育报告》（GRALEⅠ-Ⅲ）。基于对这三份报告的系统梳理，发现全球成人学习与教育（ALE）领域呈现出五大发展趋势：一是ALE的价值导向从工具性向赋权性转变；二是ALE的活动范围从单一性向全面性转变；三是ALE的治理方式从中心化向去中心化转变；四是ALE的数据搜集从笼统向精细转变；五是ALE的信息通信技术从局部覆盖向全面覆盖转变。同时，这三份报告呈现了全球各国ALE发展中的一些矛盾：富有挑战性的战略愿景与举步维艰的行动计划之间的矛盾；与日俱增的参与率与步履蹒跚的投入之间的矛盾；蕴含丰富的大数据与碎片化的数据搜集之间的矛盾；多元化群体的学习诉求与单一群体的学习满足之间的矛盾等。基于这些矛盾，我国在建立完善的ALE体系过程中，需要妥善处理好四个问题：一是把政治愿景变为具体的行动计划；二是建立可持续的经费投入机制；三是建立国家级数据库平台；四是聚焦重点群体的学习需求。

成人学习与教育；ALE；GRALE；贝伦行动框架；全球国家；发展趋势

终身学习是联合国科教文组织 （United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO）的核心任务，而作为社会发展重要推动力量的成人教育，它在终身学习方面更是起着带头作用[1]。自1949年第一届国际成人教育大会召开以来，联合国教科文组织就致力于确保成人能够行使基本的受教育权，并推出了一系列使之成为现实的实践措施。经过近70年的努力，全球成人教育发展取得的成效有目共睹。

为充分展示其成果，从2009年开始，联合国教科文组织先后发布了三份 《全球成人学习与教育报告》（Global Report on Adult Learning and Education，

简称 GRALE I：2009；GRALE II：2013；GRALE III：2016）。报告内容是基于全球各国成人学习与教育（Adult Learning and Education，简称ALE）发展状况的数据反馈和系统总结。这三份报告，也被许多国家视为参考性和倡导性文件，为决策者和研究者呈现了全球范围内成人学习与教育领域的发展趋势，并实时协助和监督成员国执行《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action，2009）的各项承诺。我们希望通过对三份报告的系统梳理，全景式地呈现全球成人学习与教育的发展态势以及存在的矛盾，以期对我国成人学习与教育发展有所借鉴与参考。

一、GRALE概述

当前，全球各国正处于积极转型的环境中：急速的技术革新要求公民不断开发与掌握新的技能；预期寿命的延长使医疗和社会系统面临一系列新的挑战；大规模的移民和难民推动着全球对包容与和平共处的反思……诸如此类的变化，决定了个体需要获得平等的受教育机会。这是因为，平等的受教育机会 “在任何一个国家都是战胜社会不公平及缩小社会差异的最重要条件……它同样是促进经济增长的一个重要条件”[2]。

特别是在今天这样一个急剧变化的全球化时代，成人通过学习可以获得知识、技能和改变生活的能力，进而扩大到改善家庭、社区和社会的状态，如，健康、环境的可持续发展等。可以说，这些社会效益使得成人学习与教育比以往任何时候都显得重要。

2009年12月，第六届国际成人教育大会在巴西贝伦召开，来自144个国家的1125名代表出席了会议。会议以“为未来生存而生活和学习：成人教育的力量”为主题，强调了成人教育是教育权利的基本组成部分，并制定与发布了《贝伦行动框架》。该框架从六个维度 （“成人扫盲”、“政策”、“治理”、“融资”、“参与、包容和公平”、“质量”）明确了各国成人学习与教育的政治承诺和行动纲领。

自1949年第一届国际成人教育大会以来，成人学习与教育（以下简称ALE）经过了近70年的发展，取得了瞩目的成就。为了呈现ALE在全球所取得的成果，凸显其在社会可持续发展中扮演的重要角色，联合国教科文组织终身学习研究所 （UNESCO Institute for Lifelong Learning，简称UIL）通过与教科文组织统计研究所（UNESCO Institute for Statistics）、教科文组织全球教育监测报告小组（UNESCO Global E-ducation Monitoring Report Team）、世界卫生组织（World Health Organization）、国际劳工组织（International Labor Organization）、经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development）和ALE领域的学术专家等合作，对其成员国在ALE方面所做出的承诺，展开全球范围的监控，以定期追踪ALE的进展情况，监督各国ALE在六个维度所付诸的行动和取得的进展。

正是通过整合联合国科教文组织成员国的国家报告、区域或地区文献报告和国际成人教育大会预备会议的成果文件等相关数据资料，《全球成人学习与教育报告》（以下简称GRALE）才得以定稿成型，并及时发布。GRALE的目的在于“现状呈现，通过梳理全球范围内成人教育关键领域的发展趋势，试图为政策制定者、从业人员及研究人员提供参考依据；同时，在宣传成人教育重要性的基础上，借助其推广工具的特性，分享有效的实践举措”[3]。

GRALE涉及的内容主要基于 《贝伦行动框架》中的六个维度展开（见图1）：

图1GRALE的内容结构

·在成人扫盲方面，GRALEI通过对全球成人扫盲最新数据的监控与调查，凸显了成人扫盲的理念，强调了成人持续扫盲的价值，并提出了未来扫盲教育的挑战。之后的两份报告则没有具体呈现该维度，只是在相关方面有所提及。

·在政策方面，GRALE主要围绕政策进程和政治承诺两个维度进行监控，具体包括全球各国是否对ALE政策进行改革、ALE政策是否体现包容性以及是否采取创新举措。报告强调，只有不断改变ALE在政治上的弱势地位，致力于相关适宜政策的制定，才能使ALE在供给、经费、治理、参与以及质量领域发挥带头作用。

·在治理方面，依据全球各国政策导向，GRALE从终身学习的角度评估了ALE的管理和权力从中央、地区到地方的分配问题。在阐述“善治”概念及应用的基础上，GRALE探讨了参与者、参与政策和方案相互协调的必要性，分析了权力下放和能力建设在解决相关问题中所发挥的关键作用。

·在融资方面，GRALE汇总了各成员国在ALE经费投入方面的相关数据，审视了ALE的投资水平，列举了部分国家调动财政资源的成功案例，并为资源筹措和融资等问题的解决，提出了相关参考建议。

·在参与、包容和公平方面，“公平性”是第五届国际成人教育大会商讨的重要议题之一，也一直是全球各国在ALE上致力于实现的一个重要目标[4]。GRALE描述了各国ALE的参与情况及模式，揭示了影响成人学习参与水平提升的主要障碍，列举了相关国家成人参与学习障碍处理的成功案例，并总结了一些易于衡量的参与标准。

·在质量方面，“实施质量保障并不是一个直截了当的过程，因为质量本身不是绝对的而是相对的”[5]。为此，GRALE从个体、项目和体制层面讨论了质量监测和评价的重要性，在对质量各要素和评估标准分析的基础上，提出了评估教学和提高学习的相关方法，研究了成人教育者培训和就业条件的改善等问题。

最后，通过对报告全文的概括总结，GRALE厘清了当前ALE面临的机遇及挑战，并为未来ALE的发展建言献策。

二、GRALE呈现的ALE发展趋势梳理

在短短的七年时间内，联合国教科文组织终身学习研究所（UIL）就完成了三份GRALE。虽然，三份报告历经时间周期不长，但从中我们依然可以勾勒出全球ALE的某些发展趋势。

（一）ALE的价值导向：从工具性向赋权性转变

成人教育在很长一段时间内都被定义为社会改变和转型的工具[6]。林德曼（Lindman）曾指出，成人教育具有双重性：“如果成人教育自我提升的短期目标能够与改变社会秩序这项长期的、具有实验性而又坚定不移的政策协调相一致的话，那么，成人教育将成为进步力量的代表。变化的个体不断地适应变化的社会功能——这是一个虽然尚未统一但却是双向的成人学习目的”[7]。当时，许多社会和政治运动都融合了ALE，将其作为一个有力的工具来支持个人、社会和政治的赋权（Empowerment）。

经过几十年的发展，成人教育的工具理性越来越突出。在工具理性的原则下，整个大环境首先考虑到结果的实用价值，使教育为竞争性经济服务，忽略了社会、经济、政治与环境的可持续发展模式，摒弃了将成人教育看作是帮助政治上的赋权和社会转型的做法。从三份GRALE的主题演绎看（如图2），其价值导向经历着由工具性向赋权性转变的过程。

图2 三份GRALE的主题演绎

在GRALE I中，全球各国更多的关注成人识字教育，注重传统的扫盲教育，以此来提高成人作为人力资本的生产力。此时，各国为成人规划的学习课程往往建立在个体缺失模型的基础上，并没有检视“人们生活于其中的压迫性的社会结构”，忽略了ALE的自愿性，更多的将ALE看作“社会控制的工具”，以维持社会现状[8]。

在GRALE II中，作为全民教育 （Education for All，简称EFA）的目标之一，提高识字水平仍至关重要。但此时，GRALE II已经开始反思扫盲，进一步追溯了“扫盲”概念的演变，设计了比较科学的扫盲方式，并进行测量和评估。该报告吸取GRALE I的经验教训，强调ALE应更加注重赋予成人学习自主权，让学习者成为顾客，自己支配“购买的服务”。

我们在GRALE III中欣喜地发现，其价值观体现在两个方面：满足社会和个人的共同可持续发展。在GRALE III中，ALE更强调学习者自身的意愿和需求，关注公民教育、社区教育及家庭教育等，不再仅仅关注经济需求和成本效益相关的责任标准，更加追求建设可持续发展的社会。

高志敏曾指出，“可持续发展是成人教育研究的不二选择”[9]。正如 《2030年可持续发展议程》（The 2030 Agenda for Sustainable Development）报告中明确指出的：“要想实现社会可持续发展，所有人，不论性别、年龄、种族、族裔、残疾人、移民、土著居民、儿童和青年，特别是处于困境的人，都应该享有终身学习的机会，以获得所需的知识和技能来拓展机会并全面参与到社会活动中”[10]。

ALE是建设可持续发展社会的重要推动力，我们从UNESCO发布的这三份全球报告看到，全球各国对ALE价值导向的转变与可持续发展进程协同。这种转变，反映了ALE在全球各国社会发展中所扮演的角色越来越重要。可以说，ALE依然是社会结构变革的一股重要推动力量；同时，在维护民主社会方面扮演着越来越重要的角色。

（二）ALE的活动范围：从单一性向全面性转变

爱普斯（Apps）认为：“除非我们更关注教育的其他领域，否则，成人教育领域将会一直被看作是矫正教育，只关注两者的不同而看不到成人教育从其他领域的借鉴，这是目光短浅的”[11]。随着时间的推移，UNESCO对ALE的界定不断更迭，每次更迭都是对全球各国不断变化的学习和教育需求做出的标准化回应。但是，无论何种定义，其实都包括了广大成年人的正规、非正规和非正式的学习与教育，涵盖学习和教育的整个生命历程，并特别关注被边缘化或处于弱势的成年人和青年人。

从三份GRALE来看，ALE的活动范围不断拓展，从单一的有组织的正规教育逐渐向正规、非正规和非正式学习转变（如图3）。

图3 ALE范围认知的转变

诚然，随着社会变迁和教育的发展，诸多国家意识到简单地组织成人识字教育，已经无法满足个人学习需求和社会的可持续发展。然而，在很长一段时间内，ALE被看作成人正规教育的代名词，例如，Long坚称，ALE包括了成人为达到受教育的目的而做出的所有系统且有目的的努力[12]。

从GRALE I看，ALE主要概览了各国有组织的正规和非正规的教育，以较大的篇幅介绍了成人识字教育和扫盲教育。该报告指出，“如果成人教育政策及其后续项目能够与其他教育 （从早期儿童教育到高等教育以及正规教育、非正规教育和非正规教育的延续）充分结合，将更可能实现相关性”[13]。

在GRALE II中，ALE虽然关注有组织的扫盲教育，并描述了全球各国扫盲教育所取得的进步，但是，该报告已经开始反思由政府统管的成人学习方式是否恰当，强调任何组织或机构提供的教育与学习都应关注个人和社会的需求。

在GRALE III中，ALE被看作 “是个体不断学习和自我改造的过程。学习发生在个体、团队、组织甚至不同组织相互作用的社区中”[14]。虽然在报告中，成人的正规教育、非正规教育依然得到重点关注，但欣喜的是，个体在日常工作、生活中所发生的非正式学习，已经在相关国家的报告中出现。同时，部分国家围绕成人非正式学习过程中的学分认证出台了相关政策。

从历史发展看，ALE所涵盖的活动范围一直在不断演进。诺尔斯（Malcolm S.Knowles）在梳理成人教育发展历史进程中发现，为了应对特定的需求，ALE的活动范围并不是特别稳定。坎宁安（Cunningham）曾指出：“如果从不同的问题出发，收集不同的资料，承认不同范畴的存在，我们就可以较为广泛地把成人教育定义为人类活动，而不是寻求 ‘科学’论证的专业领域”[15]。

为此，如果能全面地认知ALE的活动范畴，将可以更好地服务个体与社会，其价值也必将得到更深入的认识；那么，全球各国将可以采取更有力的措施，推动ALE各项实践的展开。

（三）ALE的治理方式：从中心化向去中心化转变

根据 《贝伦行动框架》，为了实现ALE的 “善治”，联合国教科文组织各成员国明确了两项关键原则：一是有利于ALE政策与项目有效、透明、负责和公平的开展；二是要广泛扩大利益相关者的参与，以确保学习者需求的满足，尤其是那些处于劣势环境下的学习者。

因此，为了使最广泛的利益相关者参与到ALE的治理活动中，各国就需要“一种理想的政治过程将人们的意愿转化为公共政策，并建立能有效地为社会所有成员提供服务的规则”[16]。 我们从三份GRALE看，ALE的治理方式已从中心化向去中心化转变。这种转变趋势主要体现在两个方面：

1.在治理参与群体方面，实现了单一群体向多元群体转变

埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在她的“多中心自主治理”理想格局中提到：“多中心并不必然意味着无秩序和乱秩序，而可以是一种多主体参与制定并相互制衡的秩序”[17]。在GRALE I中，各国虽然倡导所有的利益相关者应该积极参与ALE的治理，然而遗憾的是，整个报告却更多地强调政府作为ALE治理的核心力量，鲜有涉及其他群体；在GRALE II中，社区和学习者开始成为ALE治理的重要参与者，政府不再是单一的治理主体。例如，相关数据表明，有55%的国家鼓励学习者参与到ALE政策的对话中，其中，以非洲、亚洲和太平洋地区的国家所占比重最大；在GRALE III中，许多国家不仅强调应扩大利益相关者的广泛参与，还将那些处于边缘化的群体也纳入ALE的治理主体当中。这种转变趋势如图4所示。

图4 ALE参与主体的变化趋势

2.在治理方式方面，实现了政府主导治理向合作治理转变

据GRALE I-II中各国提交的数据显示，大多数国家的教育部门在ALE各个事项中承担主要责任，在治理中居于主导地位。然而，随着权力进一步下放，各国逐渐意识到，实现跨部门合作有利于使ALE的各项活动在多部门配合下顺利实施，为此，去中心化态势愈加明显。据GRALE III提供的数据可知，自2009年以来，88%的国家在ALE治理中积极倡导跨部门合作，从而有利于各部门在合作中沟通，扩大利益相关者的参与，进一步实现教育公平。

通过对三份报告比较，我们不难发现，越来越多的利益相关者参与到ALE的治理实践中，这实际上是一个权力下放的过程。治理主体正逐步从单一走向多元，从局部走向全面，去中心化已成为国际ALE范围内的普遍态势。即“善治”的实现能够扩大ALE利益相关者的广泛参与，从而保证学习者尤其是那些处于劣势环境下学习者的需求得到满足。

（四）ALE的数据搜集：从笼统向精细转变

爱德华·戴明（W．Edwards Deming）曾提出：“我们信奉上帝。除了上帝，任何人都必须用数据来说话”[18]。如果没有足够的数据，我们就很难识别出一个共有的模式。

当今，我们处于一个瞬息万变的时代，大数据的应运而生，为许多行业包括ALE领域的难题提供了一条解决捷径。GRALE是关于全球ALE现状的数据报告，是《贝伦行动框架》监控调查的数据汇总，也是未来各个国家政府可以改进和完善举措的数据参照。正是这样一份报告，它为世界各国商讨和解决ALE的巨大需求，提供了一个独特且即时的平台。

然而，搜集何种数据来为ALE的监测服务？在实践中，“最小数据”（Minimum Data）已经在各个公共领域得到广泛界定和推广，成为这些部门在开发设计信息管理系统时最重要的一个参考，其核心就是针对被观察的对象建立一套精简实用的数据指标。我们从三份GRALE看，ALE的数据搜集正呈现出从笼统向精细转变的趋势（如图5）。

图5 GRALE数据搜集的取向

基于各国提交的信息和数据，GRALE I呈现了全球ALE面临的主题与挑战的全貌，并围绕六大维度进行了专题讨论。尽管这些报告提交的信息较为丰富，但还是存在一些不足，主要表现在提交报告的过程中，由于某些领域缺乏固定、细化的数据标准，各国提交的数据较为笼统，导致大多数国家的报告信息难以比较。同时，各国提交的数据大多只涉及教育部门，缺乏其他利益相关者参与的数据。

在GRALE II中，这种情况得到了明显改善。在基于相关原则的基础上，报告开始对关键领域所需的各类数据进行划分。这种划分使得各国在提交报告过程中，能够分门别类地搜集相关数据，有利于各国进行横向之间的比较。

在GRALE III中，报告则基于关键领域，建立了一系列的具体数据指标，从而使得相关数据得到进一步精细化。

以质量领域为例，GRALE I仅仅以 “相关性、公平性、效率和效益”为原则，汇总了相关的数据，导致结果过于宽泛，无法全面呈现全球ALE质量领域的现状。在遵循四大质量评价原则的基础上，GRALE II把质量领域细化为五个监测指标：发展性目标、期望成果、核心过程、关键资源以及支持体系[19]，并汇总了相关数据，形成了全球质量领域的监测报告。GRALE III则进一步细化了监测指标。例如，围绕“核心过程”，报告呈现了全球各国ALE的课程、学习者、教师以及学习环境的相关数据。围绕“发展性目标”，报告把参与群体分为十类，从而清晰地呈现出不同群体参与ALE的质量情况。这种精细化数据，有利于帮助决策者做出更为科学的决策，从而为ALE的发展设计出具有针对性的行动方案。

埃里克·雷蒙（Eric Steven Raymond）曾强调：“一个好的数据结构和一个糟糕的代码，比一个糟糕的数据结构和好的代码要强多了”[20]。在大数据时代，数据搜集的重要性已不容置疑，但更重要的是能够搜集各类精细化的数据。这是因为，精细化数据的搜集，有利于各国更详细地掌握ALE不同领域所具有的特点以及所处的状态，从而实现所转换信息的时效性，并实现教育公平和社会民主。

（五）ALE的信息通信技术：从局部覆盖向全面覆盖转变

“我们生活在一个充满机会的时代，信息通信技术（ICTs）和互联网的传播，对促进人类的进步展现了无穷的潜力”[21]。信息通信技术极大地加快了信息交换的速度，能让使用者积极地参与到虚拟网络中来。学习通过简单地连接移动设备就能在虚拟网络中得以实现，从而帮助学习者获得个性化学习内容和增加学习机会，并为供应商实现成本控制。诸多的证据表明，利用信息通信技术所提供的各类学习，社会最终会形成一个系统的、可行的方式将上述优势带入ALE中。这对于一个处于相对困境、资源受限的ALE体系来说，无疑是一个利好消息。

纵观三份研究报告，我们不难发现，信息通信技术在ALE中正扮演着越来越重要的角色，无论是在覆盖领域，还是在覆盖区域，都呈现出从局部到全面的演变态势。

唐纳德·普斯科特（Donald Tapscott）和安东尼·威廉姆斯（Anthony Williams）指出：“互联网正在变成一个任何人都可以编程的巨型计算机，它为创新、参与、共享以及自我组织提供了一个全球性平台”[22]。伴随着信息通信技术的快速普及，学习者开始融入到一种建构、提升、学习与分享的氛围中，这使得学习成为了一种生产和参与，而不再是消费和吸收。从三份报告所呈现的信息和数据看，全球ALE在信息通信技术领域的发展，体现在两个领域：

1.信息通信技术的覆盖领域

覆盖领域从扫盲、识字领域逐步向多元化领域不断拓展（如图6）。虽然，信息通信技术逐渐嵌入到各类教育与学习活动中，但在GRALE I中，其更多地是应用于扫盲和识字领域，覆盖面相对狭窄。例如，哥伦比亚教育部实施的在线识字项目，通过视频实现学习者和教育者之间的教学互动。在GRALE II中，信息通信技术逐步应用到社区学习中心、职业培训等相关领域，覆盖范围进一步拓展。例如，坦桑尼亚联合共和国通过智能手机为农民提供有关农业技术和气候信息咨询的视频，使得农民改善了农副产品的种植，达到了增加收益的目的。

图6 ALE的信息通信技术覆盖面

GRALE III则指出，数字化时代的到来，使我们的生活方式发生了翻天覆地的变化，ALE信息通信技术日新月异，应用领域不断被拓宽。新的ALE模式，诸如 Coursera、Udacity和edX等平台上提供的大规模开放在线课程（MOOC）、各种互联网应用（视频教程、网络研讨会、社交媒体和视频会议等）的出现，正逐渐改变着各国、各地区的成人获取信息和知识的方式。

2.信息通信技术的覆盖区域

覆盖区域正从欧洲、美洲等发达国家向亚洲、非洲等发展中国家延伸。GRALE II通过对信息通信技术的监控调查发现，成人教育和成人扫盲中信息通信技术的使用存在较大差异：欧洲、美洲是信息通信技术使用最多的地区，非洲国家则使用最少。GRALE III则指出，伴随着信息通信技术在发展中国家的普及，其已经成为开启社会弱势群体、边缘群体学习机会的一把“金钥匙”。

在短短的几十年间，由于网络发展及相关学习技术的日益盛行，成人学习的时空维度不断被拓展，学习机会逐步增多，学习方式日益多样化，这些都标志着以学习者为中心的赋权学习时代的来临。所有渴望成功的成人，通过信息通信技术的运用，提高自身的受教育程度，从而改善自我的社会、政治和经济地位，以及未来生活的质量。

三、GRALE呈现的ALE发展矛盾分析

我们从三份 GRALE的监测结果来看，虽然ALE随着全球科技、社会与经济的发展做出了相应的调整，但仍存在着诸多矛盾，主要表现：

（一）富有挑战性的战略愿景与举步维艰的行动计划之间的矛盾

“战略愿景是具体领域内的规划者或者参与方在宏观战略层面上，就期望达成的单个或诸多目标而进行的综合设想。在人类群体中，很少有像共同愿景能激发出这样强大的力量”[23]。为此，《贝伦行动框架》以“利用成人学习和教育的力量与潜力走向美好未来”为共同愿景，为全球各国ALE的发展设定了共同的奋斗目标。然而，这种综合设想能否达到预期目标，则需要针对性、可操作性的行动计划加以落实。为此，在确定美好愿景的同时，《贝伦行动框架》要求各国应在扫盲、政策、治理、融资等相关领域做出政治承诺，并付诸于实践行动。

然而，从GRALE III反映的情况看，在参与调查的109个国家中（如图7），行动计划的落实现状令人担忧：只有41%的国家制定了相关的行动计划，在这些国家当中，其中不到1/3国家的行动计划涵盖了所有行动领域，大多数国家只是涵盖了其中的几个领域。可以说，全球各国赋予了ALE美好的战略愿景，但在行动计划方面依然举步维艰。

图7 各国ALE行动计划涵盖的领域[24]

诺思（Douglass C.North）曾指出:“当回报发生在将来，并且是完全不同的事项上的回报时，可信承诺是如何形成并进而达成协定的呢？在这种交换中，自我履约非常重要”[25]。如果政府部门没有做出可信的承诺来约束其未来的行动，那么，战略愿景就将成为一句空话。而当政府缺乏具体的行动计划时，ALE发展将止步不前。因此，强大的社会承诺只是为成人学习和教育提供良好的管理与清晰战略走向的前提，没有它，这个部门的弹性和发展能力都将下降[26]。

从全球范围看，大部分国家缺乏具体的立法，很少有国家为ALE设定具体的目标和行动方向，甚至更少有国家能建立清晰的行动框架，并明确计划、经费和供给的总体责任，因而导致了ALE“模糊不清”的管理模式。可以说，缺乏强大可信的社会承诺，ALE的发展难以为继。当政府缺乏全面的行动计划，ALE发展将顾此失彼。

从系统论的角度看，如果系统内部的要素之间能够沟通协作，进行良性互动，那么，就容易在游戏规则范围内实现和谐高效的运作；反之，则不利于系统的良性发展。虽然，部分国家制定了ALE的行动计划，但大多数只是涵盖了其中的几个领域，这在实际运行过程中，容易出现“瘸腿”现象，影响其他领域的发展。例如，许多国家的行动计划缺乏具体的融资行动，从而制约整个ALE的参与率，影响ALE的供应质量。

（二）与日俱增的参与率与步履蹒跚的投入之间的矛盾

GRALE I通过对相关数据的分析，描述了不同国家ALE的经费投入与参与率之间的关系：“一般而言，成人教育参与度与一国以人均国内生产总值来衡量的经济发展水平正相关：通常，一个国家越繁荣，其参与度越高”[27]。这种关系表明，ALE的投资与参与率之间成正比例关系。为了促使人们认识到成人学习的潜在效益，实现ALE的公平享有和参与，根据GRALE I估算，ALE占教育支出总额的3%才算达到“公平份额”。

在GRALE III中，各国对2009年以来全部成年人口参与率变化（增加、减少、保持不变）等进行了反馈。在参与反馈的126个国家中，60%国家呈现出成人整体参与率不断增加的趋势，尤其在中低收入国家。然而，在经费投入上，GRALE III却呈现让人遗憾的一面（如图8）：在参与反馈的97个国家中，42%国家的ALE支出占教育总支出的0.9%，其中超过1/4的低收入国家和中低收入国家ALE支出占教育总支出的比例竟然不到0.4%。

图8 ALE占教育支出的比例[28]

“虽然足够的收入只能为完成满意的项目提供可能性，但却不能确保该项目一定能够获得成功。然而投入不足将几乎必然导致教育项目质量低下”[29]。由此可见，与日俱增的参与率与步履蹒跚的投入之间的矛盾，容易造成ALE“僧多粥少”的尴尬局面，从而引发一系列问题：

1.学习质量难以保证

有学者曾指出，“支出水平是实现良好教育的非常重要的因素之一。那些在教育中投入越多的团体，获得越多的服务，这些服务包括更长的学期、受过更好培训的老师、更多的特殊服务，在人们所普遍要求实现的结果方面也获得越多”[30]。因此，由于经费支出水平不足，ALE在教学过程、师资队伍、课程建设等方面的质量无法得到有效保证，导致整体学习质量难以提升。例如，撒哈拉非洲地区的综合分析报告指出，由于资金匮乏，提高成人教育工作者专业化水平的计划只得暂时搁浅。

2.参与群体范围缩小

正如《2030年可持续发展议程》指出：“所有人，不论性别、年龄、种族、族裔、残疾人、移民、土著居民、儿童和青年，特别是处于困境的人，都应该享有终身学习的机会以获得所需的知识和技能，来拓展机会并全面参与到社会活动中”[31]。然而，经济发展不平等持续挑战ALE的参与公平。GRALE III指出，由于经费原因，移民和难民难以参与到ALE项目中来，许多国家（特别是低收入国家）的少数民族、少数教派群体由于生活环境闭塞（边远农村、环境封闭）而成为被排斥的群体。

（三）蕴含丰富的大数据与碎片化的数据搜集之间的矛盾

大数据是对大量人机数据进行捕捉、存储和分析，并根据这些数据做出预测的能力。如果能够将所有数据集合在一起，我们可以从最科学的分析信息中获益。大数据的运用，对ALE未来的发展趋势预测大有裨益，可以帮助预测ALE资金投入趋势、参与人群的变化、项目质量的走向以及面临的挑战，从而根据遇到的问题做出有效的应对。同时，数据的挖掘能为成人学习者推荐合适的课程，帮助学习者判定他们是否偏离自己所选的专业轨道。大数据核心的价值，在于对海量数据进行存储和分析。

纵观三份GRALE，我们可以发现，ALE领域蕴藏着丰富的大数据，三份报告的问世就是各国数据搜集并汇总的结晶。大数据蕴含着丰富的价值，但若没有足够的数据，就很难形成共有的识别模式。同时，我们也从这三份GRALE中，发现全球各国ALE领域数据呈现出的碎片化问题，主要体现在：

1.提供数据的国家不全面

在全球范围内，教科文组织195个成员国中有139个参加了GRALE III的调查，相当于71%的参与率，可见，提供数据的国家不够全面。此外，针对调查提出的75个问题，并非所有参与国家都进行了相应回应。

2.数据范围较为狭窄

ALE的参与主体具有多样性，包括公共部门、私营组织、非盈利组织、民间组织和个人等各类利益相关者。然而，各国所提供的ALE数据大多局限在公共部门（尤其是教育部门），其他利益相关者的数据较为匮乏。

3.数据的可比性不够

由于当前的需要、优先事项以及人口背景的不同，各国对ALE的界定差别较大。如，一些国家将识字作为ALE活动的核心，还有一些国家将ALE界定地更为宽泛，将其作为整个生命周期中发生的活动。这就意味着各个国家衡量ALE的指标不尽相同，很难实现横向之间的分析与比较。

4.数据具有一定的模糊性

以经费投入为例，GRALE II发现，在参与调查的国家中，57%的国家没有提交有关教育支出的数据，50%的国家没有提供成人教育财务数据。GRALE III则揭示，在参与调查的诸多国家中，31%的国家没有报告教育支出有效、可用的数据（其中，19个国家拒绝回应关于教育支出的信息）。

虽然，大数据不一定能对ALE领域各类实践产生的原因做出准确解释，但大数据至少能帮助我们描绘ALE领域“怎么样”，即帮助我们认知ALE发展状态或图景。然而，碎片化的数据也让全球ALE的发展变得模糊起来，主要体现在：

第一，难以全面了解其他国家ALE的发展动态。各国在收集数据过程中，由于缺乏固定的和系统的收集方法，导致国家之间的横向比较难以实现，难以全面地认知自身存在的缺陷，不利于学习其他国家ALE的有益经验。

第二，无法澄明ALE的价值。虽然从理论上看，各国意识到ALE对经济和社会发展具有较大影响；但从实践上看，ALE依然处于边缘化领域。之所以存在这种悖论，是因为相关数据的匮乏，导致ALE的社会效益变得模糊或无人所知，无法证明其对其他社会经济和发展政策的价值。

第三，无法做出科学的行动决策。当各国尝试通过大数据来探索ALE发展时，可以帮助其产生清晰的认知，那么，政府、企业和个体制定行动决策的水平将更高。然而，由于缺乏强大的、充分的数据库，政府难以确立ALE的行动重点，对投资充裕的经费决策产生质疑；同时，由于缺乏精确的数据，某种程度上妨碍了企业和个人准确估算成本与效益，从而引发投资决策的意愿下降。

（四）多元化群体的学习诉求与单一群体的学习满足之间的矛盾

《贝伦行动框架》重申：“成人学习和教育包括一个从正式到非正式的、非正规的连续学习过程，满足青年、成人和老人的学习需求，涉及的内容相当广泛——一般性问题、职业问题、家庭扫盲和家庭教育、公民身份以及其他许多方面，其优先事项取决于不同国家的具体需要”[32]。

GRALE III通过相关数据分析发现，与日俱增的人口流动（以移民和难民为主）、长寿和人口结构变化以及就业模式更替和职业重组等趋势，将引发各国多元化的学习诉求。相关数据显示，从2015年至2030年，全球65岁或以上的人口将倍增至10亿，占总人口的13%[33]。愈加严峻的人口老龄化问题，使得所有国家都要全面考虑贯穿生命历程的终身教育问题，老年人需要学习管理自己的健康并与卫生专业人员配合。

根据国际劳工组织（The International Labor Organization）的统计数据，2015年全球失业率为5.8%，涵盖了1.97亿人口。同时，劳动合同的性质还在发生变化，短期合同和不定期工作时间变得更加宽泛，大约60%的工人就业以兼职或临时性工作为主[34]。因此，成年求职者或劳动力群体对于职业培训和技能开发的学习需求将不断加大。

然而，GRALE III监测数据表明（见图9），全球81%的国家依然将识字或基本技能水平较低的成人确定为最重要的目标群体，主要满足这类群体在学习和教育上的需求，开展的各项计划和项目多以识字或基本技能培训为主，较少有国家看到其他更具体的目标群体，如，老年人、少数民族、移民、难民、残疾成人和其他社会排斥群体。这表明，关注这些目标群体的学习需求，依然是一个全球性的挑战。

图9 全球各国成人学习政策主要关注的群体[35]

《2030年可持续发展议程》的第四大目标，即“确保包容性和公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会，倡导所有学习群体参与其中”。Von Pittman指出，ALE领域的优势之一在于所提供课程的机构、区域和兴趣方面存在多样性，假若我们无法为所有成人学习群体服务，那么，其价值必将大打折扣[36]。

ALE能够在提升劳动力技能、提高人权意识、与种族主义和排外主义抗争、支持民主价值观和积极公民意识，以及实现性别平等方面做出贡献。然而，从各国现有的政策看，其主要聚焦于某一类或几类群体，导致价值较为单一，无法让利益相关者清晰、全貌性地了解ALE的价值。这种模糊性、不完整性或某种程度上的功能失调，为其带来了负面影响——政策的顾此失彼，因为对ALE潜在价值和能力的认知程度，将影响政策方针的制定。

四、对全球ALE发展态势的思考

作为终身学习的重要组成部分，一个完善的ALE体系，将为实现《2030年可持续发展议程》目标做出重要贡献；我国作为UNESCO成员国中人口最多的国家，ALE肩负着提升中国成年人群体的职业能力、支撑与维持良好的社会秩序等使命。为此，基于全球各国ALE的发展趋势和矛盾，我国在构建完善的ALE体系方面，仍有诸多问题需要妥善处理。

（一）把政治愿景变为具体的行动计划

从1993年开始，我国就提出了“大力发展成人教育”的举措；“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”被写进了党的十六大报告；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》中强调：“继续教育参与率大幅提升”；2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出：“大力发展继续教育，构建终身学习制度”。

从我国ALE发展进程看，政府在该领域呈现出较为强烈的政治意愿，具有美好的愿景。然而，相对于其他教育体系，我国在ALE领域的行动计划相对模糊。例如，2016年颁布的 《老年教育发展规划（2016年-2020年）》，虽然该规划对老年教育的目标、任务、推进计划和保障措施做了规定，但是，在具体行动计划上依然有细化的空间，例如，负责推动的主体机构、各利益相关者经费投入数量或比例、老年教育质量如何保障等。

政治意愿需要通过具体的行动计划与实施，才能转变为一种被公众所信任的承诺。可信承诺约束了政府在ALE领域的履约行为，帮助其创造有效的发展环境。Sheplse（1991）指出：可信承诺是产权的一个子集，而制度安排经常成为确保可信承诺的装置[37]。因此，要把政治愿景变为行动计划，就需要完善的制度设计和安排。因为，制度设计与安排在某种程度上将增加政府背离承诺的各种成本 （包括直接成本、机会成本和风险成本）。

所以，我国应该根据自身ALE发展的态势，制定ALE的行动发展规划，系统地涵盖政策、治理、融资、参与以及质量保障等具体领域，为各领域确定具体的目标和行动计划，建立完善的监督考评机制，从而为政府自我履约提供行动依据。

当然，由于ALE行动计划涉及多元利益相关者，其实施需要依托于多元主体的参与，即从单数主体（政府）的可信承诺向复数主体（政府、企业、民间社会组织以及个体等）的共同承诺转变。

在吉尔伯托（Gilberto）看来，“实际上，共同承诺所创造的东西，是由复数的人所组成的一个单一的行动中心。他们的承诺把他们黏合在一起并服务于一个单一的‘理由’”[38]。为此，政府需要通过提供大致的ALE行动框架——政策、激励机制、财政补贴以及信息支持等，把多元主体粘合在一起。在该框架中，每一个利益相关者都能够明确地了解自身位置。通过相应的激励机制，鼓励利益相关者积极参与到ALE的行动实施中；通过信息支持，为利益相关者具体行为提供咨询服务。

（二）建立可持续的经费投入机制

虽然，平等的投入有可能不会像霍勒斯·曼恩（Horace Mann）所述的“使教育成为人类社会环境的大平衡器”，但是，如果为日益增长的成人学习需求提供缓慢甚至是一成不变的经费投入，则只能带来不平等的教育结果。然而，从我国提交给UNESCO经费投入的统计数据看，2010年，ALE经费支出仅占GNP的0.002%，占教育支出的0.04%[39]，离3%的“公平份额”尚有一定距离。为此，面对日益增长的成人学习需求，如果不建立可持续的经费投入机制与之匹配，那么，不平等的教育结果将会越来越严重。

首先，应根据成人学习参与率的发展情况，弹性地提高ALE占教育支出的“份额”。供给与需求之间的关系，体现了客观存在上的稀缺性和主观使用上的效率性。当ALE供给无法满足学习需求时，其主观使用效率就会降低。因此，我国应主动适应成人参与学习需求的变化，结合财政性教育支出增长比例，建立与其增长比例相匹配的经费投入机制，使其具有自我调节功能。例如，2016年，我国财政性教育经费为31373.45亿元，比2015年增长7.36%。鉴于ALE经费投入离“公平份额”尚有一定距离，那么，2016年，我国财政性教育经费在ALE领域的增长比例应该要高于7.36%。

其次，应根据不同成人学习群体的参与情况，合理地分配经费并投入到相关领域。萨缪尔森（Samuelson）指出，“相对于人类的无穷欲望而言，资源总是不足的，这种资源的相对有限性就是稀缺性……”[40]。从全球成人教育供应与需求关系看，资源供应总是有限的，而学习需求却是无限的，这就容易出现资源供应与学习需求不匹配的现象。如果不把经费合理地投入到急需领域，那么，有限的经费投入将无法发挥重要效用。为此，各级政府应审时度势，根据每一时间段的发展诉求，确定经费投入的主要学习者对象，从而服务于国家各项战略目标。

第三，应建立多元主体成本分担机制。由于公共商品的非排他性，人们在消费公共商品时，往往没有自愿付费的动机，而是采用“搭便车”的方式。如果所有社会成员都不承担公共商品的生产成本，那么，公共商品生产将失去资金来源，最终导致任何人都无法消费公共商品[41]。为此，明确各利益相关者在ALE成本分担中的角色，无疑对拓宽经费渠道具有重要意义。我们以为，谁来分担成本，应该以ALE所具备的产品属性来确定其角色，例如，假如成人教育具有公共产品属性，其经费则主要由政府承担；假如具有准公共产品属性，则主要由个体承担，政府给予相关补贴；假如具有私人产品属性，就应该完全由学习倡导者——雇主来承担。

（三）建立国家级数据库平台

蒂姆·奥莱理（Tim O’Reilly）曾说：“我们正在进入一个新的世界，在这里，数据可能比软件还重要”[42]。虽然，我国教育部门每年都会发布《教育统计年鉴》和《发展公报》，其他部门也会收集相关的教育数据，但遗憾的是，大多数教育数据主要集中在学校教育领域，ALE领域的数据乏善可陈。例如，以教育部的统计年鉴为例，ALE数据主要集中在成人本专科教育，虽然对成人培训与扫盲教育进行了统计，但缺乏更具体的数据，无法进行深入分析。如果缺乏强大的、充分的数据库，ALE所做出的贡献和进步就无法估算，无法在不同国家之间形成横向比较，无法让利益相关者在信息充分的状态下做出行动决策。为此，要想通过对海量ALE数据的交换、整合和分析，发现新知识、创造新价值，就需要建立国家层面的ALE数据库平台。

一般来说，国家层面的ALE数据之所以如此匮乏，与所需数据搜集的不充分、部门之间的合作不够、共同标准与方法的缺乏、技术能力低下以及数据应用不够有关。一个国家级ALE数据平台的建立及构成要素，在UNESCO统计所发布的《教育数据的革命》（The Data Revolution in Education，2017）中，已为各国数据库平台建设提供了依据（如图10）。因此，建立国家级数据库平台需要国际组织 （例如，UNESCO、OECD等）和我国政府相关部门及利益相关者各司其职，培育有效的环境，获得有效的数据产品，并注重数据的传播和利用。

图10 国家级ALE数据平台建设的要义[43]

（四）聚焦重点群体的学习需求

当前，全球正经历着急剧的社会转型，并面临一系列的挑战。Thomas在《超越教育》中指出，当前社会转型带来了四大挑战，并滋生出四类成人学习群体：一是“生客”，即刚刚步入社会群体（包括初入陌生环境的人、移民、外来务工人员和难民）；二是社会成员的人生“变迁”，例如，结婚、为人父母、职业转换、退休等；三是“社会变化”群体，例如，战争、传染病所影响的群体；四是“特例”，即生理、心理和思想残缺之人[44]。那么，该如何以积极的姿态去满足以全球化、信息化为基础的社会形态所滋生的各类群体的学习需求呢？

我们认为，我国在ALE政策设计中应从单一服务群体向多元主体转变，以避免由于政策所引发的不公平现象，从而为那些需要学习的多元群体提供各类支持。当然，如前所述，由于资源的有限稀缺性，在关注多元群体学习需求的同时，应结合当前我国社会发展语境，聚焦三类重点群体的学习需求：

一是老年群体。当前我国已进入老龄化社会，2015年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.22亿，占总人口的16.1%，预计2020年老年人口将达到2.43亿。如何应对老龄化社会，Peter Laslett在《生命的全新图景》（A Fresh Map of Life）中记录到，我们需要与传统教育模型相对立的新途径，去帮助年长者参与到终身学习的体验之中[45]。为此，老年群体的学习需求，将是我国未来几十年需要关注的一个重点群体的学习需求。

二是高技能人才群体。伴随着“中国制造2025”目标等的提出，我国要从制造业大国向制造业强国转变，就需要愈来愈多的高技能人才涌现。《国家中长期人才发展规划纲要》就提出：“到2020年，高技能人才总量达到3900万人，其中技师、高级技师达到1000万人左右”。可以预见的是，越来越多的人将通过持续学习，加入到高技能人才的大军中来。

三是新型职业农民群体。在全球化的背景下，国家经济活动各个维度的激烈竞争，已严重影响到农业的专业化发展。为此，从2012年开始，国家积极倡导“新型职业农民”的培育，到2020年，新型职业农民队伍总量将超过2000万人，从而为农业现代化提供丰富的人才资源。因此，新型职业农民群体的学习需求，将是我国未来十年需要关注的又一个重点群体的学习需求。

当然，我们在重点关注上述三类群体的基础上，少数民族群体、弱势群体和受社会排斥群体的学习需求也应该在政策上持续体现。

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Research on the Development of Global Adult Learning and Education:Trend，Contradiction and Thinking: Based on the Analysis of GRALEⅠ－Ⅲ

Ouyang Zhongming，Yang Yayu，Pan Tianjun&Ge Xiaotong
（College of Continuing Education，Jiangxi Science and Technology Normal University，Nanchang Jiangxi 330031）

In 2009，UNESCO held the Sixth International Conference on Adult Education in Belem of Brazil，then drew up“the Belem Framework for Action”and defined the political commitments and guidelines that countries should achieve from six dimensions.Since then，in order to monitor the implementation of political commitment，UNESCO has published three“Global Report on Adult Learning and Education”from 2009.Based on the three reports，the global ALE field present five major trends:Firstly，the value orientation of ALE has changed from tools to empowerment.Secondly，the activity ranges of ALE has changed from singularity to comprehensiveness.Thirdly，the governance mode of ALE has changed from centralization to decentralization.Fourthly，the data collection of ALE changes from general date to defined date.Finally，the information communication technology coverage changes from local area to total area.At the same time，the three reports present some contradictions in the development of ALE over the world，such as the contradiction between a challenging strategic vision and a difficult action plan；the contradiction between the increasing participation rate and the decline investment；the contradiction between the large data and the fragmented data collection；the contradiction between the learning need of the multi-pluralistic group and the learning satisfaction of the single group.Based on the global development trend and the contradiction of ALE，during the establishment of an ALE system，our government needs to handle with four issues properly:Firstly，changing the political vision into a specific action plan.Secondly，establishing a sustainable funding mechanism.Thirdly，establishing a national database platform.Finally，focusing on the learning needs of key groups.

Adult learning and education；ALE；GRALE；Belem framework for action；Global countries；Development trend

G420

A

1672-0008（2017）04—0003—12

欧阳忠明，博士，江西科技师范大学成人教育研究中心副教授，硕士生导师，研究方向：成人学习与人力资源开发；杨亚玉，江西科技师范大学继续教育学院硕士研究生，研究方向：成人学习；潘天君，江西科技师范大学继续教育学院硕士研究生，研究方向：成人学习；葛晓彤，江西科技师范大学继续教育学院硕士研究生，研究方向：成人学习。

2017年4月26日

责任编辑：吕东东

本文系全国教育科学“十二五”规划国家青年基金课题“基于职业化的新型职业农民学习策略与支持体系研究”（项目编号：CKA150135）的阶段性成果。