再贷款政策助力贫困地区经济发展

中国人民银行建昌县支行课题组

为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中国人民银行设立了扶贫再贷款，专项用于支持贫困地区法人金融机构扩大涉农信贷投放，助力贫困地区脱贫致富。为进一步了解扶贫再贷款对贫困地区经济发展的支持作用，人行建昌县支行成立专题调研组，对辖内省级贫困县——建昌县的再贷款运用情况进行调研。通过调研，了解了再贷款的使用情况，总结了成功的工作经验，剖析了存在的难点和问题，并提出相应的对策建议。

基本情况

建昌县属辽宁省15个扶贫开发工作重点县之一。位于辽宁省西南部，地处辽西丘陵山区，燕山山脉伸延于此，土地面积3181平方公里，耕地面积89万亩。全县下辖28个乡镇，276个行政村；总人口63.1万人，其中农村人口56.0万人，占人口总数的88.3%；农村居民人均可支配收入10730元。2016年末，建昌县地区生产总值65.4亿元，其中农业生产总值18.8亿元，占生产总值的28.7%。建档立卡贫困人口4万余人、1.6万余户，占人口总数的6.3%；贫困村126个，分布在全县28个乡镇，占自然村总数的45.7%。经济发展水平相对落后，人均GDP不足全省平均值的六分之一。

建昌县有工商银行、农行、建行、邮储银行、农发行、城市商业银行、农村商业银行、信用联社和村镇银行9家银行业金融机构，网点总数75个，其中乡镇网点数39个，占总网点数的52%；自动存取款机86台，POS机2205台，助农取款服务点632个。截至2016年末，全县本外币各项存款余额为132.72亿元，比年初增加了21.39万元，各项贷款余额为70.10亿元，比年初增加了3.08亿元，精准扶贫贷款为2.55亿元，占贷款余额的3.6%。

截至2016年末，全县金融机构共申请7000万元扶贫再贷款，帮扶建档立卡户1251户。其中，发放了17笔企业扶贫贷款总计6267万元，帮扶928户；发放25笔个人扶贫贷款总计733万元，帮扶323户。

主要做法

发挥再贷款的政策引导作用，加大对县域经济发展的资金支持力度。人行围绕地区资源禀赋和地区发展实际，以重点支持特色产业项目发展为切入点，不断带动贫困人口脱贫致富。2016年，人行沈阳分行为建昌县专项安排2亿元扶贫再贷款限额。在上级行的支持下，建昌县率先成功发放扶贫再贷款，按照“限额管理、精准扶贫、设立台账、成效评估”的管理原则，确保再贷款资金真正服务地区经济发展。截至2016年末，人行共发放扶贫再贷款7000万元，有效拉动了涉农金融机构新增扶贫贷款2.55亿元，壮大了扶贫资金实力。

重点支持畜牧业、养殖业等农业产业化扶贫企业。建昌县属亚热带大陆性气候，牧草丰富，现有畜禽养殖合作社70多家、畜牧小区120多个。近年来，雨润集团等畜产品加工企业相继在此落户，为畜牧业的发展带来了机遇。建昌县4家省级扶贫龙头企业申报的产业扶贫示范项目，其中3个项目为畜禽养殖项目。建昌县金融机构将畜牧养殖业作为信贷支持的重要方面之一，运用扶贫再贷款累计为8家畜牧专业合作社、24个养殖大户提供扶贫贷款2847万元，占扶贫再贷款的40.67%，有效满足了生产经营的资金需求。

加大对清洁能源产业的信贷投放力度。国家发展改革委、国务院扶贫办联合发布的《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》提出后，建昌县紧紧抓住国家光伏扶贫的政策，依托地区丰富的光照资源条件，成立了光伏能源有限责任公司，为符合条件的贫困户安装光伏发电系统，产生的发电量贫困户可以自用，也可出售给国家电网，每年可为贫困户创富增收、节约开支3000元。在项目实施中曾出现资金短缺现象，在人行的积极推动下，村镇银行认真调查，综合考虑发展前景，决定发放贷款1000万元，解决了企业发展中的资金“瓶颈”。

嚴格执行利率优惠政策，切实降低贷款成本。金融机构运用扶贫再贷款资金发放贷款均执行1年期贷款基准利率。分别低于同档次支农再贷款利率水平。以1年期限计算，7000万元的扶贫再贷款共节约贷款成本98万元，切实降低了贫困户和涉农企业的贷款利息负担。有的甚至要低于贷款基准利率，如村镇银行对辖内昌盛光伏能源有限责任公司发放的1000万元1年期贷款，低于同档次利率水平23%，按此计算，为企业节约贷款成本10万元，企业的扶贫实力不断增强。

存在的问题

再贷款期限短，展期申请环节多，影响了扶贫效果。目前，再贷款分为3个月、6个月和1年三个期限档次，金融机构得到再贷款后，借款人提出申请，还要经过贷前调查、审贷会研究、贷款审批、办理抵押等一系列环节，一般需要20天左右办完手续，因此借款人实际使用的时间只有11个月，与农业的生产经营周期存在不匹配问题。再贷款管理细则规定金融机构可以申请贷款展期，但申请条件、发放程序参照再贷款的流程，实际上等于金融机构申请了一笔新的贷款。另外，从展期申请到批复需要15天，在此期间，如果贷款到期，发生违约，责任很难界定。

政策宣传不到位，贫困地区金融素养不高。贫困村户多是分散在远离县城的偏远地带，交通条件落后，相关的宣传活动很少深入，导致贫困地区对国家的政策了解较少。部分金融机构虽然开展了以金融扶贫为主题的金融知识宣传活动，但宣传形式单一，局限于设置展台、悬挂标语、发放资料等形式，缺乏针对性，覆盖面窄，宣传效果不明显，从而造成贫困地区的金融知识严重匮乏。调查发现，有些贫困户认为只要贫困就可以无条件申请扶贫贷款，甚至有些贫困户误以为扶贫贷款就是国家发放的救济金，用了以后可以不还，和国家的贫困补贴相混淆。

扶贫贷款补偿机制不健全，难以激发金融机构放贷的主动性。从调查反映的实际情况看，贫困户缺少符合贷款条件的有效抵押物，加之因伤残、大病致贫的大约占到贫困人口的55%，相当部分无劳动生产能力、无创业项目。个别贫困户得到贷款后，不是用于生产经营活动，而是用以满足衣食等生活需求，贷款发生违约风险的概率相对较大。目前，地方政府设立的风险补偿基金，对于补偿金额、比例尚没有实施细则，一旦发生违约，造成的损失恐将由金融机构全部承担，与金融机构赢利性、安全性的经营原则相违背，金融机构慎贷惜贷，致使再贷款政策对扶贫工作难以发挥应有的促进作用。

再贷款发放过程中对贫困群体的认定难。现有建档立卡贫困人口约4万人，分布在全县28个乡镇的126个自然村，不同贫困地区和贫困群体的差异性很大，要做好再贷款的发放工作，必须要精准定位对象。如果由金融机构负责逐个排查识别，社会成本较高，所以只有通过县、乡扶贫部门获取贫困群体的认定信息。由于乡镇地区的人力、物力、财力有限，对地区贫困对象识别工作进展不一致，对企业和种养殖大户认定标准不一致。调查发现，目前，金融机构和扶贫部门之间没有建立起良好的协调机制，沟通联系较少，不能做到信息有效共享，因此金融机构难以做到对贫困对象的准确识别，在再贷款的运用过程中经常出现“漏桶效应”现象。

财政贴息政策与再贷款信贷政策不能有机结合，难以促进金融与扶贫的有效对接。为了配合金融扶贫工作的深入实施，地方政府出台了对扶贫贷款的财政贴息政策，但申请贴息的环节多、额度低、时间长、力度小、标准高。比如，贫困农户先行支付利息后，依据借款的相关手续向乡镇扶贫部门申请，再由乡镇扶贫部门逐一审核，逐级上报、审定；由于地区财政能力有限，对申请贴息的贷款有额度限制，贫困户申请额度为1万～3万元，涉农企业最高不超过100万元，按2%的贷款年利率给予贴息。减去相关费用后，最后到农户和企业的贴息资金有限，影响了使用扶贫贷款资金的积极性。

再贷款的“贫”字界定难，附加条件多，导致资金运用不规范。再贷款管理细则由于对贷款的具体用途、发放对象尚无详细的规定，因此金融机构在实际操作过程中对“贫”很难界定。金融机构由于担心受到处罚，而要求申请扶贫贷款的贫困户和涉农企业提交加盖县、乡两级扶贫部门公章的申请表，有的乡镇扶贫部门不作为、怕担当，不愿意给盖章；有的要求申请扶贫贷款的涉农企业签订带动贫困户增收的协议，根据申请的贷款额度，要求企业带动一定比例的贫困户就业，而涉农企业一般生产经营规模小，经济效益低，增加过多劳动力会给企业生产造成不少负担。这些都导致将扶贫再贷款政策推向极端，使一些有资金需求的贫困户和涉农企业“望而却步”。

相关建议

加大对贫困地区的政策宣讲力度。认真组织好“金融知识下乡村”活动，贫困地区一般人口居住较分散，文化水平低，要针对存在的实际现状，不断创新宣传形式，避免“走过场”，宣传内容要容易理解、易接受，切实提高贫困地区的金融知识水平。要发扬求真务实的工作作风，深入“三农”一线调研，介绍国家的相关政策，尤其要加强对货币政策的宣传，消除社会对金融机构运用扶贫再贷款的误解，引导贫困户、涉农企业充分利用国家的优惠信贷政策进行生产经营活动。

建立再贷款发放对象的有效识别机制。再贷款承办机构要加强和扶贫部门的沟通联系，相互通报信息，畅通信息渠道，做到信息的有效对接。组织有关部门采集贫困户、涉农企业的相关基础信息，建立金融扶贫信息系统，以对贫困户、涉农企业的贷款需求进行精准识别，运用大数据提高扶贫贷款的针对性和准确性，实现信贷主体与客体的“供需对接”，有效避免市场风险。

金融机构加大信贷资金对经济发展的服务力度。金融机构要增强扶贫的社会责任意识，下放一定的贷款审批权限给贫困地区的机构，允许机构根据地区实际情况开展相关业务；要正确理解再贷款政策，积极争取人行的扶贫再贷款，为扶贫开发工作提供信贷支持；要制定扶贫贷款操作细则，合理规范资金使用，不断加大扶贫资金向贫困村、贫困户的倾斜力度，认真做好扶贫贷款的审核、发放、收回和管理工作；强化对农业产业化龙头企业的金融支持，充分发挥企业对贫困地区经济发展和贫困农户增收的辐射带动作用；制定富有弹性的贷款利率定价机制，切实降低融资成本；创新经营方式和产品服务，针对贫困户的实际情况，制定差异化的扶贫信贷政策；协调做好贫困户、涉农企业的贷款贴息工作。

创造良好的政策环境。一是探索建立政府主导和民间资本共同参与的担保机构，为资信好、前景广、生产能力强的贫困户和涉农企业提供融资担保，解决贫困户、涉农企业抵押物不足的困难。二是强化财政贴息政策激励效用。要做好对金融机构涉农贷款增量的奖励工作。简化贷款贴息的办理流程，减少不必要的条件，财政部门、扶贫部门和金融机构对扶贫贷款申请共同审核，对符合贴息规定的，可由承办机构先从贷款利息中扣除，然后由承办机构和财政部门统一核算。充分考虑企业的实际经营状况，积极引导企业带动贫困户就业，但不能作为硬性附加条件，真正发挥财政贴息的政策作用。三是建议由政府安排专项资金设立扶贫贷款风险补偿基金，明确补偿比例和范围，激发金融机构参与扶贫的活力。四是政府要做好金融机构与贫困户、涉农企业间的桥梁纽带作用。特别是扶贫部门要积极为金融机构介绍扶贫企业和帮扶对象，以供金融机构对接项目，量身定制金融扶贫产品。

完善再贷款管理办法。在风险可控条件下，简化再贷款展期申请程序。适当增加再贷款期限档次，以适应农业生产周期和企业资金流动需要。建议制定相关管理办法，进一步规范金融机构运用再贷款发放对象，明确贫困地区的所有涉农企业、种养殖大户、农业合作组织均可以使用扶贫贷款。严格规范扶贫贷款资金使用，禁止附加或变相附加条件。扶贫再贷款作为货币政策工具，带有政策引导性，如果强制附加条件，会把一些有贷款申请意愿的农户、企业拒之门外。对使用扶贫再贷款效果好的金融机构，要充分肯定，可以增加再贷款指标、降低存款準备金率等，提高金融机构使用扶贫再贷款的积极性。

（组长：谢亚光。成员：闫奎国、上官绍义、蒋世东、任恩伯、董风业）